De vrouw achter Vogelaar
Toen Annet Bertram nog geen week gemeentesecretaris van Den Haag was, liet ze in de ondergrondse garage van het stadhuis een extra zender bouwen voor mobiele telefonie. &#8216;Dan kan ze blijven bellen als ze de kelder inrijdt,&#8217; grinnikt Henk Kool, Haagse wethouder van Sociale Zaken. &#8216;Dat is typerend. Annet is altijd aan het werk. Ze verscheen hier op het stadhuis als een wervelstorm. Ze is ongelooflijk energiek. Daardoor krijgt ze in korte tijd heel veel voor elkaar.&#8217;
Gevraagd naar Annet Bertram laten mensen die haar goed kennen de superlatieven over elkaar heen buitelen. Henk Kool, die dagelijks met haar samenwerkt bij de aanpak van de Haagse probleemwijken, noemt haar &#8216;een gouden keus&#8217; als gemeentesecretaris. Marja van Bijsterveldt, staatssecretaris van Onderwijs, is door haar persoonlijk betrokken bij het opzetten van een nieuw wijkcentrum in een van de Haagse probleembuurten. &#8216;Annet is een geëngageerd mens,&#8217; zegt ze. &#8216;Inspirerend en oprecht betrokken bij de problemen in de kwetsbare wijken.&#8217; Pieter Winsemius werkte intensief met Bertram samen toen hij als kortstondig minister van VROM het huidige wijkenbeleid in de steigers zette. &#8216;Annet is een héle grote vriendin van mij,&#8217; zegt Winsemius. &#8216;Een topper.&#8217;
Annet Bertram (1959), tot vorig jaar topambtenaar op het ministerie van VROM, doet haar werk het liefst achter de schermen. Vandaar dat nauwelijks bekend is dat zij al jaren een van de drijvende krachten is achter het wijkenbeleid dat nu door minister Vogelaar wordt uitgevoerd. Als directeur-generaal Wonen werkte ze op het ministerie al sinds 2002 aan een nieuwe visie op de volkshuisvesting, waarin de traditionele gerichtheid op de &#8216;stenen&#8217; moest samengaan met grotere aandacht voor sociale ontwikkeling van stadswijken. In de jaren negentig liet het ministerie het beleid in de wijken nog volledig over aan de gemeenten: decentralisatie was in de paarse jaren het toverwoord. Maar dat was na 2002 niet meer vol te houden, zegt Bertram. &#8216;Toen ik net als directeur-generaal begonnen was, bleek uit eigen onderzoek van het ministerie dat de problemen in de wijken zó groot waren geworden dat het Rijk niet meer aan de kant kon blijven staan.&#8217;
Na een inventarisatie door de gemeenten stelde ze een lijst samen van de zesenvijftig wijken in Nederland met de grootste problemen. Over die wijken moesten de door het kabinet beschikbaar gestelde miljoenen uit de &#8216;knelpuntenpot&#8217; worden verdeeld. In het najaar van 2003 werd het plan feestelijk gepresenteerd in Sociëteit de Witte in Den Haag, waar Sybilla Dekker, minister van VROM, beloofde alle zesenvijftig wijken persoonlijk te zullen bezoeken. &#8216;Dat was een bepalend moment,&#8217; zegt Bertram. &#8216;Toen bemoeiden we ons er voor het eerst tegenaan op het niveau van de wijken.&#8217;
Maar een integrale aanpak van de toestand in de wijken was er nog niet. Nog steeds bepaalden de gemeenten naar eigen goeddunken wat er met het geld zou gebeuren. Bertram bezocht persoonlijk alle wethouders van de zesenvijftig probleemwijken, stelde met hen vast dat het wijkenbeleid van de gemeenten op veel plaatsen hopeloos vastliep in verkokering en bureaucratie, en dat een wirwar van organisaties langs elkaar heen werkte. &#8216;Daardoor kreeg ik langzamerhand zicht op het probleem. We moesten werken aan een integrale aanpak, waarin het huisvestingsbeleid moest worden verbonden met welzijn, scholing, arbeid, veiligheid en alle andere onderwerpen die voor de bewoners van wijken van belang zijn.&#8217;
Vlam in de pan
In 2005 begon Bertram samen met Leon van Halden, directeur-generaal Grote Stedenbeleid op het ministerie van Binnenlandse Zaken, een onorthodox project om de problemen in de wijken hoger op de landelijke agenda te krijgen. Ze stelden persoonlijk dertien teams samen van telkens één bewindspersoon, een wethouder, een topambtenaar en een onafhankelijke derde. Elk &#8216;adoptieteam&#8217; moest op pad om in een van de probleemwijken concrete problemen op te lossen. Daarbij kregen de teamleden de opdracht de grenzen van hun bevoegdheden niet te schuwen. Zo vertrok minister van Financiën Gerrit Zalm met stadsdeelbestuurder Ahmed Marcouch naar Overtoomseveld in Amsterdam, toog Piet Hein Donner van Justitie met wethouder Dominic Schrijer naar Rotterdam Zuid, en ging Aart Jan de Geus van Sociale Zaken op pad naar Utrecht Overvecht met Bertram zelf én met Pieter Winsemius, die op dat moment bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid bezig was met een onderzoek naar de toestand in de buurten. Zo begon de zaak langzaam in beweging te komen. In september 2006 moest Sybilla Dekker aftreden als minister van VROM vanwege het rapport over de Schipholbrand. En wie trad aan als haar opvolger? Pieter Winsemius, de man die in het inmiddels verschenen WRR-rapport Vertrouwen in de Buurt had gepleit voor een samenhangende aanpak van de probleemwijken. &#8216;Het was natuurlijk triest dat Sybilla moest vertrekken,&#8217; zegt Bertram. &#8216;Maar op dat moment kwam alles wél prachtig samen. Wij hadden ons eigen onderzoek naar de problemen in de wijken en onze ervaring met de adoptieteams. En Pieter had zijn WRR-rapport. Daarmee konden we toen meteen aan de slag.&#8217;
Begin november, na intensieve brainstormsessies met Bertram en haar naaste medewerkers, stuurde Winsemius een brief aan de Kamer waarin hij meldde dat in veertig van de honderdveertig probleemwijken in Nederland de vlam in de pan zou kunnen slaan als de overheid niet snel zou ingrijpen. Dat de overheid en private partijen de komende jaren meer dan honderdzestig miljard in de wijken moesten investeren. En dat de woningcorporaties, met al hun geld en expertise, een belangrijke rol in de wijkenaanpak moesten gaan vervullen. Dat laatste zou een flink struikelblok blijken voor de volgende minister, Ella Vogelaar.
Aangeschoten wild
Op een congres hield Winsemius de corporaties voor dat ze zélf met een flink gebaar moesten komen voor de wijkenaanpak, anders zou de overheid best eens hun vermogens kunnen gaan afromen. Vervolgens overlegden Winsemius en Bertram drie maanden lang met de corporaties over de vorm die zo&#8217;n aanbod zou moeten hebben. Samen zaten ze zelfs bij ledenvergaderingen van brancheorganisatie Aedes om uit te leggen waar het heen moest, net zo lang tot Aedes begin 2007 met een Antwoord aan de samenleving kwam: de corporaties waren bereid twee keer zeshonderd miljoen euro aan verbetering van de wijken bij te dragen. Intussen verklaarden de nieuwe regeringspartijen het wijkenbeleid, na ijverig lobbywerk van Winsemius, tot een van hun speerpunten. Maar in de loop van het eerste regeringsjaar liep het mis tussen de corporaties en Ella Vogelaar, de nieuwe minister van Wonen, Wijken en Integratie. Uiteindelijk duwde minister van Financiën Wouter Bos een extra heffing op de vermogens van de corporaties door, zodat Antwoord aan de Samenleving in de prullenbak verdween. Ella Vogelaar moest verder als aangeschoten wild.
Ook voor Bertram was de mislukking van de deal met de corporaties een teleurstelling, omdat de onenigheid tot flinke vertraging leidde. Zelf wil ze er in het openbaar weinig over kwijt, maar volgens Winsemius maakt ze er geen geheim van dat het nieuwe kabinet de goede samenwerking met Aedes heeft &#8216;verziekt&#8217;. Voor haar is het gerommel rond de corporaties in elk geval geen reden geweest het hoofd in de schoot te leggen. Integendeel, zegt ze: &#8216;Na het gedoe kunnen we nu eindelijk écht aan het werk.&#8217;
Voorjaar 2007 besloot Bertram gemeentesecretaris van Den Haag te worden om, zoals ze zelf zegt, te ontdekken hoe grote gemeenten opereren, ook in het wijkenbeleid. Gewoonlijk houden gemeentesecretarissen zich vooral bezig met het toezicht op regels en procedures, maar zij kreeg de ruimte om persoonlijk leiding te geven aan de nieuwe aanpak van de vier Haagse probleemwijken, in nauwe samenwerking met de vier wethouders die over de wijken gaan. Binnen een half jaar lag er een stevig plan dat door de gemeenteraad unaniem werd aangenomen. Er wordt flink geïnvesteerd in het schoonhouden van de wijken. Er moet één coach komen per probleemgezin. (&#8216;Het klopt dat de hulpverleners elkaar nu vaak voor de voeten lopen&#8217;). Scholen worden omgebouwd tot multifunctionele centra. De middenstand wordt gestimuleerd om zich weer in de probleemwijken te vestigen. Er moet een betere mix van goedkopere en duurdere woningen komen om de middenklasse vast te houden. En er zijn zeventig &#8216;business cases&#8217; ontwikkeld: concrete projecten die het beleid &#8216;smoel&#8217; moeten geven. Drijvende kracht achter dat alles: Annet Bertram.
Waar komt uw passie voor de probleemwijken eigenlijk vandaan?
&#8216;Ik ben opgegroeid in Noordwijk, waar mijn vader een interieurzaak had. Mijn ouders hebben me meegegeven dat je hard moet werken voor de kost, maar dat je ook iets voor de mensen moet betekenen. Mijn moeder heeft een echte Katwijkse SGP-achtergrond, mijn vader was van de PSP. In de jaren zeventig zat hij bij de plaatselijke vredesgroep, die zich inzette voor de Marokkaanse gastarbeiders. Toen ik twintig was, reed ik met mijn oude eend vol Marokkanen van bollenboeren naar opvanghuizen. Daar heb ik later nog vaak aan moeten denken.&#8217;
U studeerde sociologie in de tijd van het &#8216;actieonderzoek&#8217;. Heeft dat uw latere interesse bepaald?
&#8216;Tijdens mijn studie in Leiden deed ik onderzoek naar de huisvesting van Surinaamse, Antilliaanse en Marokkaanse gezinnen in een oude wijk in Den Haag. Met een groepje studenten belden we bij die families aan. Wat we aantroffen, was ten hemel schreiend. De huizen waren ongelooflijk smerig en verwaarloosd. Niemand keek naar ze om. Wij hebben toen onderzocht hoe hun situatie te verbeteren zou zijn. Dat vond ik prachtig. Die verbinding tussen wetenschappelijke en praktische interesse is er in mijn werk altijd gebleven.&#8217;
Na haar studie in Leiden &#8211; sociologie en rechten &#8211; werd Bertram beleidsmedewerker bij het ministerie van VROM. Eerste onderwerp: gehandicapte bewoners en allochtone ouderen. Al snel werd ze hoofd Woonruimtezaken en vervolgens hoofd van de afdeling Huursubsidie. Opeens had ze als jonge, hoogzwangere vrouw driehonderdvijftig mensen onder zich. &#8216;Toen ik voor het eerst op de afdeling binnen kwam wandelen, dachten ze dat ik zélf huursubsidie kwam aanvragen.&#8217; In korte tijd moest Bertram de nieuwe Huursubsidiewet optuigen én uitvoeren &#8211; met succes. Een paar jaar later was ze directeur-generaal Wonen, en begonnen de gesprekken over een nieuwe wijkenaanpak.
Eerst sprak het kabinet over probleemwijken die prachtwijken moesten worden. Later sprak Ella Vogelaar opeens over &#8216;krachtwijken&#8217;. Waarom?
&#8216;Tijdens haar gesprekken in de wijken is de minister tot de conclusie gekomen dat &#8220;prachtwijken&#8221; te veel klonk alsof het alleen maar zou gaan over hoe mooi die buurten moesten worden. Terwijl het over de kracht van die wijken zou moeten gaan. Daar zat wel wat in.&#8217;
De slogan &#8216;van probleemwijken naar prachtwijken&#8217; suggereert dat het kabinet de problemen wel even zal oplossen. Wordt de teleurstelling niet extra groot als resultaten uitblijven?
&#8216;Als je de zaak echt in beweging wil krijgen, kom je er niet zonder ambities. Maar het zijn ontzettend ingewikkelde processen. Daarom moet je op zijn minst een páár projecten uitkiezen die snel tot zichtbare resultaten leiden.&#8217;
U bent nog ruim twee maanden onder Ella Vogelaar directeur-generaal geweest. Het afgelopen jaar heeft ze steeds heviger kritiek gekregen.
&#8216;Ze opereert in een moeilijke politieke situatie. Maar ze is heel toegewijd. Ze wil écht dat de integrale aanpak van de problemen in de wijken van de grond komt. Dat heeft tijd nodig.&#8217;
De veertigwijkenaanpak krijgt vaak de kritiek dat die aandacht ten koste gaat van andere wijken.
&#8216;Je kan er eindeloos over discussiëren dat er ook andere wijken met problemen zijn, maar als je constateert dat de situatie in sommige wijken werkelijk twee keer zo beroerd is als op andere plaatsen, kan je het er niet bij laten zitten. Vroeger was het wijkenbeleid gebaseerd op het principe van de &#8220;verdelende rechtvaardigheid&#8221;. Simpel gezegd: evenveel geld voor iedereen. De laatste jaren zijn we erachter gekomen dat dat niet meer werkt. Als je echt iets voor elkaar wilt krijgen, moet je keuzen maken, moet je je concentreren op de plaatsen waar de problemen het grootst zijn.&#8217;
Men zegt ook dat de problemen zich door het veertigwijkenbeleid alleen maar zullen verplaatsen.
&#8216;Iedereen heeft er baat bij dat de wijken met de grootste problemen verbeterd worden. Het is geen liefdadigheid dat er nu iets aan wordt gedaan. Alleen al in de vier Haagse &#8220;krachtwijken&#8221; wonen 31.000 kinderen. Dat is een enorm arbeidspotentieel. Als er in die wijken economische ontwikkeling op gang komt, kunnen de mensen weer trots zijn op hun buurt en wordt de hele stad er beter van. Mijn ervaring is bovendien dat je op zulke problemen nooit echt grip krijgt als je je er niet een hele tijd heel intensief mee bezighoudt.&#8217;
Dan nog bestaat het risico van het &#8216;waterbedeffect&#8217;: dat de mensen aan de onderkant van de samenleving uit de wijk vertrekken.
&#8216;Daar moet je voor uitkijken. Maar de essentie van een goede wijkenaanpak is juist dat je niet alleen maar dure woningen in een probleemwijk neerzet en denkt dat je dan het probleem hebt opgelost, maar dat je door een integrale aanpak de sociaal-economische positie van de bewoners werkelijk verbetert. Als je daarin slaagt, voorkom je dat mensen de wijk uit gaan.&#8217;
Het streven van het kabinet naar &#8216;krachtwijken&#8217; suggereert dat alle problemen op te lossen zijn. Is dat niet pretentieus?
&#8216;Natuurlijk zullen we de ideale situatie nooit bereiken. Maar de manier waarop we nu opereren in de buurten, in samenwerking met zoveel verschillende organisaties, is op deze schaal nooit eerder gebeurd. Stel dat er nu tweehonderd probleemgezinnen zijn in een wijk, waar kinderen worden verwaarloosd, waar de ouders nog op bed liggen als de kinderen naar school moeten, waar pubers dreigen te ontsporen. Als je daar een goed beleid op poten zet, garandeer je niet dat het je lukt élk van die tweehonderd gezinnen weer op de rails te krijgen. Maar je kan wél de basisvoorwaarden scheppen om de problemen te verminderen. Waar het uiteindelijk om gaat, is dat we de probleemwijken niet mogen laten afglijden. Zo simpel is het.&#8217;
De afgelopen decennia zijn er talloze plannen gelanceerd om de achterstandsbuurten op te vijzelen. Waarom wil het telkens maar niet lukken?
&#8216;Toen ik een keer in Utrecht Overvecht op werkbezoek was, liet de wijkmanager me een vuistdikke map zien met eindeloze lijsten van maatregelen en projecten. Hij zei: &#8220;Annet, ondanks al deze acties heb ik niet het gevoel dat we erin slagen de wijk er bovenop te krijgen.&#8221; Dat was voor mij een leerzaam moment. Wat nodig is, is een integrale aanpak. Anders blijven al die mooie initiatieven als los zand aan elkaar hangen. Dan ontstaat er een projectencaroussel zonder structurele oplossingen. Verkokering is het grote probleem. Het wijkenbeleid in grote steden en de subsidiëring door het Rijk is vaak verdeeld over tien verschillende kokers: huisvesting, scholing, welzijn, veiligheid, het valt allemaal onder andere organisaties, met alle bureaucratische belemmeringen van dien.&#8217;
Hoe is te voorkomen dat er wéér zo&#8217;n projectencaroussel ontstaat?
&#8216;De overheid moet inzetten op een paar duidelijk omschreven thema&#8217;s. Je moet zorgen dat je beste mensen in de wijken zitten: lagere ambtenaren hebben niet het gezag verkokerde organisaties in beweging te krijgen. En: je moet coalities sluiten met de mensen en de organisaties die écht mee willen werken, maakt niet uit wie het zijn, desnoods dwars door alle organisaties heen. Dat is ook wat we Ella Vogelaar vorig jaar hebben geadviseerd.&#8217;
Zo kan je de verkokering doorbreken?
&#8216;Ja. Het klinkt misschien als een verschrikkelijk cliché, maar ik geloof er echt in: ménsen moeten het doen. Je moet ervoor zorgen dat je heel goede persoonlijke relaties hebt met de mensen in verschillende organisaties. Wat je moet doen is: de verkokering doorbreken in twee lagen. Op het niveau van de wijken, en aan de top van de organisaties, waar de beslissingen worden genomen. Dat geldt ook voor ministeries. Het is belangrijk dat topambtenaren en bewindslieden echt partners zijn.&#8217;
Zou dat niet vanzelfsprekend moeten zijn?
&#8216;Misschien wel, maar in de praktijk is het vaak niet het geval. De laatste jaren moesten topambtenaren vooral procesmanagers zijn, en zich nauwelijks met de inhoud bemoeien. Maar dat is niet genoeg, dat voldoet niet. Topambtenaren moeten ook politiek en bestuurlijk mee willen denken.&#8217;
Hoe gaat u de verkokering in Den Haag te lijf?
&#8216;We hebben de adviezen aan Vogelaar zelf in praktijk gebracht. Als er iets vastloopt in de uitvoering van het wijkenplan kunnen de wijkmanagers het meteen melden bij een speciaal team op het stadhuis, waar ik zelf voorzitter van ben. Dan krijgen ze, wat ik noem, een vip-behandeling, om ervoor te zorgen dat de zaak soepel blijft lopen. Dat slaat aan. Maatschappelijke organisaties in Den Haag willen dat idee nu overnemen.&#8217;
Hoe wilt u de burgers bij de aanpak van zo&#8217;n wijk betrekken?
&#8216;Het verbeteren van wijken is een verschrikkelijk ingewikkeld, langdurig proces. Wil je ervoor zorgen dat mensen erbij betrokken blijven, moet je zorgen voor concrete, zichtbare resultaten. Je moet op zijn minst een páár projecten uitkiezen waarvan het effect snel te zien is. In Den Haag heeft het college bijvoorbeeld een fors bedrag vrijgemaakt om de komende maanden in de wijken tweeëntwintighonderd ondergrondse vuilcontainers te plaatsen. Dan kunnen mensen meteen zien dat hun wijk erop vooruit gaat: geen vuil meer op straat. We zijn ook bezig met een groot Bollywood-festival en een Miss India-verkiezing. Dat lijkt misschien bijzaak, maar zulke dingen zijn heel belangrijk. Dan geef je de mensen het gevoel dat er iets gebeurt in hun wijk, dat ze ertoe doen.&#8217;
In de plannen van de gemeente wordt gesproken over &#8216;multifunctionele centra&#8217; en &#8216;vitale coalities&#8217;. Wat betekent dat?
&#8216;Er moeten in de wijken multifunctionele centra komen waar onderwijs, zorg, maatschappelijk werk, cultuur en sport samenkomen. Dan kunnen de bewoners voor alles terecht op één plek, en kunnen de verschillende organisaties in de wijk makkelijker samenwerken. We hebben in kaart gebracht wat voor organisaties er in een straal van driehonderd meter rond die centra actief zijn, van maatschappelijk werk tot grote en kleine ondernemers. Die proberen we er allemaal bij te betrekken. Dat is lastig, omdat iedereen al op zijn eigen plek zit. Maar om de zaak echt op gang te krijgen, moet je zoveel mogelijk medestanders zien te mobiliseren. De mensen die proberen de wijk te verbeteren, moeten zich gesteund voelen. Daarom moet je er krachten omheen organiseren. De overheid heeft tot nu toe veel te vaak gezegd: dit willen we van u, zoekt u het maar uit. Daar moeten we nu eindelijk eens vanaf.&#8217;