Het volkenrecht | tussen principe en harde realiteit

De belegering van de Koerdisch-Syrische plaats Kobani had veel weg van een kroniek van een aangekondigde dood: terwijl de wereldpers, Turkse tanks en vluchtelingen vanaf de overzijde van de grens toekeken, werd de stad langzaam door oprukkende troepen van de Islamitische Staat (IS) omsingeld en deels ingenomen. Het leidde in Nederland en ver daarbuiten tot grote commotie. ‘Zijn onze F-16’s al onderweg naar #Kobani?’ twitterde Pieter Klein, adjunct-hoofdredacteur van RTL-Nieuws, ‘Of mag dat nog steeds niet van meneer volkenrecht?’

Hiermee was de toon gezet: het volkenrecht was als een onbuigzame schoolmeester die stug vasthoudt aan zijn eigen regeltjes.
Het debat over het volkenrechtelijk mandaat bij militair ingrijpen in het Midden-Oosten gaat gepaard met een steeds groter wordend onbehagen. Waarom grijpen we wel in Irak in, maar niet in het land waar IS – of anders Assad – zoveel slachtoffers maakt? En waarom deden we dat eigenlijk niet eerder toen dit haatkalifaat nog niet was uitgeroepen en er sprake was van een zogenaamde ‘gematigde oppositie’?
Deze vragen, die afgelopen weken Twitter bijna deden ontploffen, tekenen zowel de kracht als de zwakte van het volkenrecht, het juridische vangnet in oorlogstijd. De geschiedenis (Sobibor, Vietnam, Somalië) leert dat dit fijnmazige raamwerk geen absolute zekerheid kan bieden. Het volkenrecht is niet in ijs gestold, maar werkt vaak alleen bij de juiste geopolitieke temperatuur. Dat komt mede doordat het vermengd is met allerlei deelbelangen – economisch, politiek, militair. Zo kan het dus eigenlijk nooit een ‘volkenrechtelijke dwangbuis’ zijn, om VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra te citeren.

verrassend serieus

Volgens de overlevering is de Noord-Syrische plaats Kobani gesticht door vluchtelingen van de Armeense genocide, op het moment dat West-Europa nog vastzat in de modder van de eigen loopgravenoorlog, een strijd die in ons land vanaf de grens kon worden gadegeslagen – Nederland bleef immers neutraal.
In dit jaar waarin we bijna wekelijks terugblikken en herdenken dat het honderd jaar geleden is dat deze Grote Oorlog begon, publiceerde de Amerikaanse historica en germaniste Isabel Hull het boek A Scrap of Paper. Daarin bespreekt ze uitvoerig hoe de drie West-Europese grootmachten Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië destijds invulling gaven aan het volkenrecht. Hull, een progressieve historica, laat knap zien hoe deze drie mogendheden de oorlogsregels verrassend serieus namen, serieuzer dan wij ons een eeuw na dato vaak kunnen herinneren. Zo brengt ze gedetailleerd in beeld hoe dat juridische geraamte een belangrijke, bijwijlen zelfs centrale rol speelde bij zowel het begin als het verloop van dit conflict.

De lichten gaan uit

Neem het Britse besluit tot ingrijpen, in augustus 1914. ‘De lichten gaan uit in heel Europa,’ waarschuwde Edward Grey, de Britse minister van Buitenlandse Zaken, aan de vooravond van dit moment, ‘wij zullen ze tijdens ons leven niet meer aan zien gaan.’ Een dag later, op 4 augustus 1914, kwam zijn regering met een oorlogsverklaring als reactie op de Duitse inval in België. De Duitse kanselier deed het Verdrag van Londen (1839), waarin de Belgische neutraliteit was vastgelegd, af als een ‘vodje papier’ (de titel van Hulls boek verwijst ernaar), maar voor Grey en zijn confrères was de schending van dit verdrag onacceptabel. Om die reden besloot Engeland tot militair ingrijpen in plaats van appeasement.
Bijna een jaar later sprak de Britse minister met de Nederlandse attaché in Londen, René de Marees van Swinderen, een vlot pratende burgemeesterszoon. Die vroeg de minister in een onbewaakt moment of zijn regering de oorlog inderdaad had verklaard vanwege de schending van de Belgische neutraliteit, waarna Grey ‘de vraag bevestigend beantwoordde’, aldus de overlevering. In Hulls ogen is dit licht prozaïsche onderonsje een voorbeeld uit een langere reeks van bewijzen die aantonen dat het volkenrecht tijdens de Grote Oorlog zwaarder woog dan vaak door sceptici of cynici wordt aangenomen.
Het recht was niet het enige dat er toe deed, vertelt de historica er eerlijk bij. Bij de beslissing tot militair ingrijpen in België was Grey zich evengoed bewust van de druk van zijn eigen kiezers, en het gevaar van de Duitse expansie en de Britse belangen in West-Europa, op de Balkan en rond de Noordzee. Toch, schrijft ze in haar boek, speelde de ‘Belgische kwestie’ een hoofdrol bij de beslissing van de Britse regering om Berlijn de oorlog te verklaren.

Nog groter kwaad

Dit beantwoordt ook de vraag die met regelmaat terugkeert in het huidige debat over het volkenrecht: waarom grijpen we de ene keer wel in en de andere keer niet? Waarom werden de Jezidi’s wél van hun berg gered, maar wachten de Tibetanen op hun berg nog altijd op hun verlossing?
Bij het rapport van de commissie-Davids, die in 2009 het volkenrechtelijk mandaat van de inval in Irak onderzocht, liet een van de leden, de oud-diplomaat en jurist Peter van Walsum, hierover de relevante voetnoot aanbrengen dat een bekwame regering zich niet alleen door het volkenrecht moet laten leiden. Net als vele (maar zeker niet alle) juristen vond hij dat er ‘situaties’ kunnen ontstaan waarbij het recht een pas op de plaats moet maken. Uiteraard gaat deze juridische blind eye gepaard met allerlei risico’s – zie de rampzalige gevolgen van de NAVO-aanval op Libië in 2011. Libië is sindsdien in de greep van geweld en straffeloosheid; humanitair ingrijpen leidt immers vaak tot nóg meer zwarte bladzijden.
Maar de opmerking van Van Walsum heeft sindsdien niets aan waarde ingeboet: het volkenrecht is slechts één van de belangrijke dingen waarmee machthebbers rekening (moeten) houden. Dat weten ze ook in Den Haag. De meeste politici en diplomaten zijn zich bewust van het risico dat bij militair ingrijpen in Syrië het Assad-regime, een misschien nog wel groter kwaad dan IS, zou kunnen profiteren.
Een andere, nog veel belangrijkere les van Hulls boek is dat ‘meneer volkenrecht’ veel redelijker is dan de tweet van de plaatsvervangend RTL-hoofdredacteur doet vermoeden. Net als elk ander recht gaat het volkenrecht met zijn tijd mee: iets wat ooit verboden was, is dat soms nu niet meer, en andersom. In 1914 werd bijvoorbeeld de Duitse inval ten koste van de Belgische soevereiniteit nog alom afgekeurd. Dat is honderd jaar later wel anders. Nu stelt het begrip soevereiniteit nog maar weinig voor: die van Libië werd door de NAVO (exclusief Duitsland) afgedaan als een ‘vodje papier’.

Een ‘beschaafde’ oorlog

Mede door deze verschuivende volkenrechtelijke grenzen zijn regeringen het niet altijd eens over de spelregels in oorlogstijd. De westerse Geallieerden die, in tegenstelling tot de Duitsers, het volkenrecht grosso modo in ere wilden houden, verschilden er bijvoorbeeld dikwijls over van mening. Zo kwamen de Britten vanaf 1915 in een lastig parket toen ze een maritieme blokkade van neutrale en vijandige schepen op zee afkondigden. Dit leidde tot grote spanningen met Den Haag, Washington, en ook Parijs, die bepaald niet gecharmeerd waren van dit Britse optreden. De Fransen vonden dat hun belangrijkste bondgenoot zich aan de eigen afspraken, zoals de Declaratie van Londen (1909), moest houden. Ze vreesden dat anders neutralen als Nederland, maar vooral de slapende reus Amerika, zich uit onvrede bij de vijand zouden aansluiten, met alle gevolgen van dien. Ook leefde aan Franse zijde de angst voor represailles en het verlies van de eigen geloofwaardigheid. Zodoende was Londen gedwongen om steeds rekening te houden met de regels die pasten bij het voeren van een ‘beschaafde’ oorlog.
Er lijkt weinig te zijn veranderd: ook nu verschillen democratieën, en democraten, van mening over het volkenrecht, mede omdat ze, net als de Geallieerden vroeger, er zoveel belang aan hechten. Sommigen vragen om de strikte naleving ervan (PvdA en D66), anderen bepleiten een meer ontspannen houding (CDA en VVD), maar niemand wil dit juridische kompas bij het grofvuil zetten.
Het roept de gevleugelde uitspraak van de Utrechtse historicus Pieter Geyl in herinnering, die ooit zei dat de geschiedenis verloopt als een ‘discussie zonder eind’ tussen relativisme en absolutisme. Die over het volkenrecht gaat precies zo – het is een never ending conversation, nu misschien wel meer dan ooit.

Isabel V. Hull, ‘A Scrap of Paper. Breaking and Making International Law during the Great War’, Cornell University Press, 384 p.