Vreemdelingenbeleid in Nederland

Hoe kon het in Nederland zo ver gekomen zijn dat uitgeprocedeerde asielzoekers samen zaten opgesloten met bolletjesslikkers en illegale criminelen? Na de brand op Schiphol was dat het gesprek van de dag. Eventjes.

De verontwaardiging van het eerste uur lijkt zich nu te hebben teruggetrokken achter een paar laatste spandoeken in de stad: ‘Er bestaan geen wetteloze mensen, alleen onmenselijke wetten’. Maar de onvrede over de manier waarop ons land omgaat met vreemdelingen blijft toch niet beperkt tot het actiecomité of de radikalinski’s. Ook binnen het ministerie van Justitie, in de Tweede Kamer, onder oud-ministers en in de rechterlijke macht nemen woede en frustratie over het vreemdelingenbeleid toe.

De komende maanden evalueert de Tweede Kamer de Vreemdelingenwet 2000, ook wel de ‘Wet Cohen’ genoemd. Tijd voor een rondgang langs degenen die met de afgelopen jaren met die wet te maken hebben gehad.

Bij Vluchtelingenwerk en Amnesty, in de advocatuur en onder de oppositie in de Tweede Kamer willen ze best begrijpen dat er een streng toelatingsbeleid moet zijn. Maar zelfs voorstanders van een streng beleid spreken hun afschuw uit over de inhumane hardheid die nu aan het licht komt. ‘Ik ben voor een streng asielbeleid, maar het is nu wel doorgeslagen. Uitgeprocedeerde asielzoekers worden gecriminaliseerd,’ constateert Hilbrand Nawijn, geestelijk vader van de huidige IND en oud-minister van Vreemdelingenzaken.

Rapporten van de internationale mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch en de Algemene Rekenkamer bevestigen dit beeld. Human Rights Watch constateert sinds 2003 in Nederland het ‘routinematig schenden van de meest basale rechten van asielzoekers’. De Algemene Rekenkamer ziet zich anno 2005 genoodzaakt erop te wijzen dat in Nederland ‘de vreemdeling moet kunnen rekenen op een zorgvuldige overheid’, en concludeert dat die er niet altijd is.

Vrijwel iedereen die we spraken, gebruikt op een gegeven moment hetzelfde armgebaar: van een slinger die ineens, whoep, doorslaat naar de andere kant.

Het beginpunt van die beweging ligt in de periode dat Oost-Europese rugzaktoeristen vrolijk hier naartoe liftten, asiel aanvroegen, zich hier een tijdje in de procedurele watten lieten leggen (hotel, cursus) om tenslotte op kosten van de Nederlandse staat comfortabel terug te reizen naar huis. Zo was het in de eerste helft van de jaren negentig. Daar moest een einde aan komen. Nederland moest niet langer ‘gekke Henkie zijn’.

In de loop van de jaren negentig stegen de aantallen asielzoekers bovendien zo snel dat het systeem dreigde te ‘ontploffen’. De asielproblematiek leek alleen nog in termen van watermanagement te beschrijven. Die verontrusting, paniek misschien, over niet te kanaliseren ‘stromen asielzoekers’ moet de slinger in beweging hebben gezet. ‘Het water stond ons aan de lippen,’ zegt bijvoorbeeld Harry van den Bergh, voorzitter van Vluchtelingenwerk Nederland. Om de stroom asielzoekers ‘in te dammen’, moest er een nieuwe wet komen: de Vreemdelingenwet 2000, in werking getreden op 1 april 2001. De komende maanden evalueert de Kamer de wet.

Daarbij zal het armgebaar van de doorgeslagen slinger weer van pas komen. Voor Klaas de Vries bijvoorbeeld, wiens motie om het daggeld van zesenzestig eurocent voor kinderen in uitzetcentra te verhogen, onlangs werd weggestemd.

Bij de verdedigers van het huidige beleid valt op dat de uitvoerders (met name de IND) steevast verwijzen naar de minister, de minister naar de wet en de wetgever naar de wens van het volk. En het volk verwijst naar het water dat tot aan de lippen staat.

Dat laatste spreken de cijfers overigens tegen. In 2004 is Nederland niet voller, maar leger geworden: het aantal emigranten overstijgt het aantal immigranten. Er was in 2004 een vertrekoverschot van 23.000, dat wil zeggen een gemeente als Aalsmeer of Wijk bij Duurstede die in zijn geheel vacant komt. Het aantal asielaanvragen in 2004 bedroeg minder dan tienduizend.

Natuurlijk, cijfers zeggen niet alles. Het vertrek van een hoogopgeleide die gebraindraind wordt naar een land dat hem juichend binnenhaalt, is niet te compenseren met de komst van een analfabete geitenhoeder uit de Sahara. Maar dat verklaart nog niet waarom er in ons land aan het einde van de reeks uitvoerder-minister-wetgever-volk regelmatig vreemdelingen in een inhumane situatie terechtkomen, zonder dat een ‘zorgvuldige overheid’ daar aandacht voor heeft.

De levensgeschiedenis van de Vreemdelingenwet 2000 begint bij de geestelijk vader ervan, Job Cohen. We kijken met hem terug op wat hij destijds tot stand heeft gebracht en hoe het ‘zijn’ wet sindsdien vergaan is. In zijn burgemeesterskamer in Amsterdam zit Cohen aan de grote tafel. Hij kijkt naar buiten. Het gesprek gaat over de bejegening van vreemdelingen in Nederland. Cohen was van 1998 tot 2001 staatssecretaris van Justitie. De huidige Vreemdelingenwet, ook wel ‘Wet Cohen’ genoemd, is van zijn hand. Het woord ‘verharding’ is gevallen.

Cohen: ‘Die hardheid zit in het onderwerp zelf. Er komen mensen binnen van wie je moet constateren dat ze niet toegelaten worden. Dat is altijd, in alle gevallen, een verschrikkelijke beslissing. En zodra dat een gezicht heeft, heb je het gevoel: wat leven we in een klotewereld! Daar komt het toch op neer.’

En daarom, zegt Cohen, is de portefeuille Vreemdelingenzaken ‘rampzalig’. Dat wil niet zeggen dat hij de hardheid die volgens velen het huidige beleid kenmerkt, voor zijn rekening neemt. ‘Ik vind niet dat in die wet een verharding van het beleid zit. Wat in die wet zit, is het versnellen van procedures.’ En hij voegt daaraan toe: ‘Dat vervolgens op basis van die wet weer beleid wordt gevoerd, dat is wat anders. Dat beleid, ja, dat wordt gevoerd door een ander kabinet in een andere tijd.’ In het huidige beleid ziet hij ‘een heethoofd met een koud hart’ aan het werk, terwijl deze materie volgens hem juist een ‘koel hoofd en een warm hart’ vereist.

Voorbeelden van de verharding in het Nederlandse vreemdelingenbeleid zijn te vinden in een paar leerzame boeken die het afgelopen jaar verschenen. Asieljurist Frans-Willem Verbaas (Er is thans geen grond), journalist Toine Heijmans (De Asielmachine), Annemarie Busser van Amnesty (Gevangen tussen grenzen) en romancier Nicolaas Matsier (Het achtenveertigste uur) bieden in hun boeken belangrijke inzichten. Want, zoals de voorzitter van Vluchtelingenwerk Nederland zegt: ‘Het klimaat in een samenleving toets je aan dit thema.’

Het kamerlid Jan de Wit (SP) was zo onder de indruk van deze boeken dat hij een paar maanden geleden aan minister Verdonk vroeg of zij ze ook gelezen had. De minister antwoordde dat zij wel de nieuwste Harry Potter ‘en enkele andere goeie boeken’ gelezen had, maar deze niet. Toen De Wit doorvroeg of zij van plan was kennis te nemen van de ‘fundamentele kritiek op haar beleid’ die in die boeken is vervat, antwoordde minister Verdonk ernstig dat ‘de boodschap’ haar al duidelijk was zonder ze te hebben gelezen.

Een voorbeeld van hardheid dat iedereen op de televisie heeft kunnen zien, is de opsluiting van uitgeprocedeerde asielzoekers in detentiecentra waar ook criminelen worden vastgehouden, zoals ook op Schiphol-Oost het geval was. De Raad van Europa, de UNHCR en elke denkbare mensenrechtenorganisatie hebben er in het verleden al voor gewaarschuwd dat het samen opsluiten van deze ongelijksoortige groepen (de criminelen zitten vast op basis van het strafrecht, de uitgeprocedeerde asielzoekers op basis van het bestuursrecht) leidt tot een ongewenste associatie tussen ‘illegaal’ en ‘crimineel’. Toch gebeurt het in Nederland.

Wat staat er over de detentiecentra in de Vreemdelingenwet? ‘Daar staat niks over in de wet,’ zegt Job Cohen.

Vreemdelingenbewaring is soms nodig, dat is het ‘rottige van het hele vreemdelingenvraagstuk,’ zegt hij. Maar rechtvaardigt dat ook dat je asielzoekers met criminelen onder één dak opsluit? Cohen: ‘Wat mij betreft is vreemdelingenbewaring iets anders, je doet dat met een totaal ander doel. Vreemdelingen zijn geen criminelen. Tenzij je criminele vreemdelingen hebt, dat kan ook, dan zijn het criminelen. Vreemdelingen zijn dat op zichzelf niet. Dus ik zou daar bij de detentie onderscheid tussen maken.’

De Dienst Justitiële Inrichtingen, verantwoordelijk voor de detentiecentra, maakt dat onderscheid niet. ‘Drugskoeriers, bolletjesslikkers en illegale vreemdelingen. Hoe zorg je dat de opvang van deze mensen optimaal verloopt?’ vraagt de dienst zich af op zijn website. Het antwoord volgt meteen: ‘Door voldoende cellen te hebben natuurlijk. (…) Daarbij zijn er bijzondere problemen die een humane opvang kunnen bemoeilijken. (…) Desondanks lukt het vrijwel altijd om gedetineerden een menswaardig verblijf te bieden.’ (Cursiveringen door VN).

Overigens dacht de minister ook na de brand op Schiphol dat zij zonder grondige studie wel begreep wat er aan de hand was. Niet alleen kwalificeerde ze het optreden van de hulpdiensten onmiddellijk als ‘adequaat’, ze belde ook persoonlijk Christy Kondesohn, de schoonmoeder van een overlevende van de brand. Mevrouw Kondesohn had lang in onzekerheid gezeten over de vraag of haar schoonzoon was omgekomen of niet, totdat bleek dat hij in de chaos na de brand naar het detentiecentrum in Zeist was gebracht. Het goede nieuws was nog bezig tot haar door te dringen toen de minister belde… om haar te condoleren met het verlies.

Hilbrand Nawijn heeft als minister van Vreemdelingenzaken (van juli 2002 tot mei 2003) de uitzetcentra bedacht. Hij zegt: ‘Wij hanteerden altijd een strikt onderscheid tussen asielzoekers en andere vreemdelingen, ook als ze uitgeprocedeerd waren. Dat was toen ook nog niet uitbesteed aan de Dienst Justitiële Inrichtingen.’

Omdat het ministerie van Justitie niet wilde reageren, vroegen we Arno Visser, de woordvoerder voor vreemdelingenzaken van Rita Verdonks partij, de VVD, om zijn visie op de detentiekwestie. Visser: ‘Iemand die uitgeprocedeerd is en geen gehoor geeft aan de oproep het land te verlaten, is illegaal, net als criminele illegalen en bolletjesslikkers. Illegaal is illegaal. Je kunt moeilijk voor al die categorieën een apart uitzetcentrum gaan bouwen.’

Kritiek op minister Verdonk is ondenkbaar in de VVD-fractie. Drie jaar geleden, toen ze nog voor de PvdA werkte, schreef Ayaan Hirsi Ali over de IND in het tijdschrift van de Wiardi Beckman Stichting: ‘(mijn) langdurige ervaring met die procedures als tolk wijzen in de richting van een “bias” ten gunste van wie goed opgeleid is. We hebben de indruk dat veel asielaanvragen in ons land ten onrechte worden afgewezen.’ Nu hoor je haar daar nooit meer over.

Toen Job Cohen werkte aan de nieuwe Vreemdelingenwet, zocht hij een breed draagvlak. ‘Ik heb er vanaf het begin naar gestreefd om alle partijen erbij te hebben. Amnesty, Vluchtelingenwerk, de rechterlijke macht, de Vreemdelingenpolitie, het COA, de IND, de advocatuur niet te vergeten, specialisten op het gebied van vreemdelingenrecht, iedereen is erbij gehaald en heeft ook meegewerkt aan het concept.’ Dat hij alle neuzen dezelfde kant op kreeg is een verdienste waar Cohen veel lof voor kreeg. Te meer aangezien de nieuwe Vreemdelingenwet voor het eerste paarse kabinet een prestigezaak was. Na jaren van onenigheid over het asielbeleid was er eindelijk uitzicht op overeenstemming. Maar de materie was zo gevoelig dat het kabinet niets aan het toeval wilde overlaten. De asielwoordvoerders van de regeringspartijen, Bert Middel van de PvdA, Henk Kamp van de VVD en Boris Dittrich van D66, werden door Wim Kok voor overleg naar het Torentje geroepen om de boel vóór de stemming in de Kamer zoveel mogelijk dicht te timmeren. ‘De Vreemdelingenwet móést een succes worden,’ zegt André Rouvoet, de huidige fractievoorzitter en toenmalige asielwoordvoerder van de ChristenUnie. ‘Vandaar die achterkamertjespolitiek. Job Cohen heeft zich in die tijd een keer laten ontvallen dat de nieuwe Vreemdelingenwet zó belangrijk was dat die zich niet leende voor dualisme. Zo werd de Kamer in feite buitenspel gezet.’

Terugkijkend op de consensus die hij creëerde, noemt Cohen het ‘een wonder dat de club zo lang bij elkaar is gebleven’, want hij herinnert zich dat al tijdens het werken aan de wet ‘bepaalde groepen teleurgesteld raakten en het gevoel kregen dat het toch weer anders ging dan zij gehoopt hadden’.

Er is één ding dat de voormalige staatssecretaris wel betreurt aan de invoering van zijn wet: dat er tot op de huidige dag aangemodderd wordt met de asielzoekers die nog onder de oude wet zijn aangekomen. Destijds was hij echter tegen een generaal pardon. ‘Ik heb aldoor gedacht: je moet niet beginnen over een generaal pardon voordat die wet functioneert. Tegen de tijd dat die wet echt functioneert, is het tijd om daarover te beginnen.’ Maar toen dat moment was aangebroken, was Job Cohen al weg uit Den Haag.

In de Tweede Kamer werden diverse voorstellen voor zo’n generaal of specifiek pardon besproken, maar die stuitten telkens op het vooral door de VVD gebruikte argument dat zo’n pardon onrechtvaardig zou zijn tegenover uitgeprocedeerde asielzoekers die wél het land hadden verlaten. In de loop van 2001, het jaar dat de wet werd ingevoerd, begonnen de verhoudingen in de Kamer echter te schuiven, ten gunste van een generaal pardon. ‘De ChristenUnie was aanvankelijk ook tegen zo’n pardon,’ zegt André Rouvoet. ‘Maar de situatie veranderde. Omdat de nieuwe Vreemdelingenwet een succes móést worden, kregen nieuwe zaken systematisch voorrang, oude zaken belandden op de plank. De vertraging in die procedures was de overheid dus aan te rekenen. Eind 2001 heb ik tegen Bert Middel van de PvdA gezegd dat wij een pardonregeling zouden steunen.’

Daarmee was een kamermeerderheid in zicht voor generaal of een specifiek pardon. Gesproken werd over een regeling voor zeven- à achtduizend gevallen. ‘Maar Middel zei: dat regelen we wel na de volgende verkiezingen, bij de kabinetsformatie. De PvdA durfde een conflict met de VVD op dat moment niet aan, omdat dat tot een kabinetscrisis had kunnen leiden.’ Zo was de kans op een pardon verkeken, door toedoen van de PvdA. Want het kabinet kwam tot een voortijdig einde en de PvdA belandde in de oppositie.

Bij de formatiebesprekingen in 2002 was het formateur Jan Peter Balkenende die op zijn beurt de kans voorbij liet gaan het generaal pardon eindelijk kordaat te regelen. Op zeker moment zat de ChristenUnie aan tafel om over deelname aan het kabinet te spreken. André Rouvoet, fractievoorzitter, had een pardonregeling voor asielzoekers op zijn lijstje eisen staan. Maar de ChristenUnie bleef buiten de coalitie. En in het eerste kabinet-Balkenende, van CDA, VVD en LPF, was een ruimhartig generaal pardon niet bespreekbaar, ondanks de opvatting van wijlen Pim Fortuyn dat zo’n pardon noodzakelijk was voor een frisse start van een nieuw, streng asielbeleid. Vanwege het felle verzet van de VVD wist Hilbrand Nawijn, minister van Vreemdelingenzaken, er niet meer dan een pardonnetje voor tweeduizend oude gevallen uit te slepen. Bij de formatiebesprekingen van het tweede kabinet-Balkenende werd wéér verzuimd een afdoende pardonregeling te treffen.

Rita Verdonk, minister van Vreemdelingenzaken, is verklaard tegenstander van een pardonregeling. Tegenover de voorstanders van zo’n regeling schermde ze met een getal van 26.000 asielzoekers uit de oude vreemdelingenwet die dan allemáál aanspraak op zo’n pardon zouden maken. Ter geruststelling beloofde ze de Kamer dat ze ‘goed zou kijken’ naar de schrijnende gevallen. Dat lijkt ook te gebeuren: Verdonk maakt vaker gebruik van haar discretionaire bevoegdheid dan haar voorgangers.

Job Cohen was naar zijn zeggen veel terughoudender in het gebruik van die bevoegdheid. Hij noemt het een instrument voor ‘de echte uiterste noodgevallen’, dat niet als lapmiddel gebruikt mag worden. Cohen: ‘Als je dat nodig hebt, moet je je beleid aanpassen.’ In antwoord op de vraag of hij vindt dat het nu tijd is voor een aanpassing van het beleid, grijpt Cohen terug op een wijsheid die hij eerder in het gesprek heeft aangehaald. Namelijk dat voor de ‘rampzalige’ portefeuille Vreemdelingenzaken, die hij als staatssecretaris en Rita Verdonk nu als minister beheert, de combinatie nodig is van ‘een koel hoofd en een warm hart’. Intussen is een aantal concrete voorbeelden over tafel gegaan van de bejegening van vreemdelingen in Nederland. Masoud Banbersta bijvoorbeeld (zie kader) die op de ochtend van zijn tentamen door de politie van zijn bed werd gelicht. Of een gezin dat ineens uit zijn huis werd gehaald en niet eens gelegenheid kreeg om de was uit de wasmachine te halen. Cohen oordeelt: ‘Dat lijkt eerder op een heethoofd met een koud hart.’

‘Er heerst een paniekerige manier van besturen,’ zegt Rob Hamerslag, asieladvocaat en voorzitter van de Adviescommissie Vreemdelingenrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten. ‘Het doet me denken aan een leraar die geen orde kan houden en steeds hardere maatregelen neemt, waardoor de chaos alleen maar groter wordt.’

Job Cohen benadrukte dat ‘zijn’ wet op zichzelf geen verharding in zich droeg, alleen een versnelling van de procedures. Maar wat is er vervolgens met die procedures gebeurd?

Willem van Bennekom is vreemdelingenrechter en vice-president van de rechtbank in Amsterdam. ‘Het verlangen om de procedure te versnellen is begrijpelijk genoeg. Geld speelt daarbij een belangrijke rol: lange procedures en het verblijf van vreemdelingen in opvangcentra kosten veel geld. Ook de verharding van het maatschappelijk klimaat is van invloed,’ zegt hij. ‘Maar in het asielrecht heerst nu een bestuursrechtelijk regime dat strakker is dan ooit tevoren. De procedure is voorop komen te staan, vóór de inhoud. Ik ben daar hoogst ongelukkig over, en soms bitter. Veel collega’s delen dat gevoel.’

Klaas de Vries, oud-minister en lid van de Tweede-Kamerfractie van de PvdA zegt: ‘De wet is op zich niet zo raar. De vraag is: hoe zit dat met het beleid? Is het beleid erop gericht mensen zo snel mogelijk het land uit te kieperen, of is het erop gericht zoveel mogelijk recht te doen aan de situatie van de vluchteling? Mijn indruk is dat de IND, op grond van dit beleid, tot het uiterste gaat om vast te stellen dat iemand die asiel aanvraagt hier eigenlijk niet hoort te komen.’

Rechter Willem van Bennekom heeft na vijf jaar Vreemdelingenwet een vermoeden: ‘Het zou interessant zijn om een quotaonderzoek te doen, maar ik denk dat de kans om bij de Raad van State gelijk te krijgen voor de IND veel groter is dan voor de asielzoeker. Ik heb het vermoeden dat de wettelijke structuur van de appelprocedure, in combinatie met de manier waarop de Raad van State de wet toepast, de IND bevoordeelt.’

Job Cohen formuleert het voorzichtiger, omdat hij de vreemdelingenportefeuille alleen nog ‘uit de verte volgt’, maar hij denkt ook ‘dat er wel groeperingen zijn die vinden dat de Raad van State wel heel stevig optreedt’.

Job Cohen had niet verwacht dat zijn Vreemdelingenwet het beginpunt zou zijn van een verharding. Dat de aantallen asielzoekers die jaarlijks ons land binnenkomen de afgelopen vijf jaar drastisch daalden, dat was de bedoeling van de wet. ‘Veel toelatingen vonden niet op inhoudelijke gronden plaats maar omdat het te lang had geduurd of er een procedurefout was gemaakt. Dus het viel te voorzien dat als dat niet meer aan de orde is doordat je sneller beslist, de aantrekkingskracht van Nederland als plek waar je makkelijk terecht kan – of je nou wel of niet voldoet aan de criteria – minder wordt.’

Dat die versnelde procedures bij de IND en bij de Raad van State zouden leiden tot een groter wantrouwen jegens de vreemdeling, had Cohen niet gedacht. ‘Nee, ik had eerlijk gezegd het tegenovergestelde verwacht. Ook onder de oude wet was er al het nodige wantrouwen. Ik had het gevoel dat als je nou iets aan de efficiëntie van de IND zou doen en als je de opleidingen beter maakte, dat we dan juist het tegenovergestelde effect zouden krijgen.’

Dat blijkt haaks te staan op de ervaringen van twee oudgedienden bij de IND, die er beide lang gewerkt hebben. ‘Vroeger kon je wat doen voor de mensen,’ zegt de een. ‘Het is nu allemaal dichtgetimmerd,’ zegt de ander.

Ook volgens Hilbrand Nawijn, oud-directeur van de IND, is de IND zo gebureaucratiseerd, dat er geen ruimte meer is om waar nodig soepel met de regels om te gaan. ‘Vroeger had de IND veel meer ruimte om zelf te oordelen, ook in zaken van humanitaire aard. Nu kan dat niet meer. En dat gaat ten koste van de individuele gevallen.’ Daardoor wordt er volgens een van de IND’ers ‘wel eens een kind met het badwater weggespoeld’.

Het probleem is volgens Nawijn ontstaan toen de IND halverwege de jaren negentig, op het hoogtepunt van de instroom van asielzoekers, moest worden verzelfstandigd. ‘Op zich was ik het wel eens met die verzelfstandiging,’ zegt hij, ‘maar in dezelfde operatie werden beleid en uitvoering van elkaar gescheiden. Dat vond ik erg onverstandig. Daardoor zitten we nu met een gigantische Directie Vreemdelingenbeleid op het ministerie, los van de IND. De lijnen zijn veel langer geworden, en de communicatie veel ingewikkelder. Het effect van de scheiding tussen beleid en uitvoering is ook, dat de IND zelf minder zicht heeft op de vreemdelingenbewaring en de uitzettingen. De vreemdelingenbewaring, zoals in het uitzetcentrum op Schiphol, valt nu onder de Dienst Justitiële Inrichtingen. Dat zijn cipiers. Die weten nauwelijks wat een asielzoeker is. En de uitzettingen worden uitgevoerd door de marechaussee. Die hebben ook geen idee van het verschil tussen een vreemdeling en een uitgeprocedeerde asielzoeker.’

Het verbaast Nawijn niets dat er formulieren met uitgezette Congolezen meegestuurd zijn waarop vermeld stond het asielzoekers waren – de kwestie die minister Verdonk onlangs in grote problemen bracht. ‘Voor ’94 zaten we er bij de IND met onze neus bovenop, en zeiden we tegen de marechaussee: denk erom, zet niet op je formulier dat het een asielzoeker is. Die jongens hebben sturing nodig. Informatie over asielzoekers mag nóóit aan landen van herkomst worden doorgegeven. Dat was punt één op de cursus die ik zelf gegeven heb. In mijn tijd bij de IND heb ik nooit meegemaakt dat dat gebeurde. Maar dat soort toezicht is verwaterd door de verzelfstandiging, en de schaalvergroting.’ Doordat de IND zo snel is gegroeid, en doordat de dienst door aanhoudende reorganisaties keer op keer op de schop is genomen, overziet niemand meer hoe het gaat bij de IND, zegt Nawijn. ‘De afgelopen jaren zijn er steeds meer techno-managers naar de IND gekomen, die geen idee hebben van de inhoud. Die zijn helemaal niet betrokken. Die denken alleen in processen en cijfers. In de top van de IND zit niemand meer met inhoudelijke kennis. Maar de IND heeft managers nodig die hun ambtenaren precies vertellen hoe ze hun beslissingen moeten nemen, en die het niet alleen maar hebben over de aantallen beschikkingen die genomen moeten worden. Het ontbreekt de IND aan inhoudelijke sturing. Dat is het grootste probleem.’

Los van elkaar zeggen Nawijn en de oud-IND’ers hetzelfde: vroeger kreeg de vreemdeling het voordeel van de twijfel, nu is het andersom. Dat nadeel van de twijfel komt bijvoorbeeld tot uiting in de taalanalyses die de IND gebruikt om in twijfelgevallen de herkomst van een vreemdeling vast te stellen. Voor zulk onderzoek heeft de IND de afdeling Land en Taal, waar vijfenveertig native speakers werken, begeleid door drie linguïsten. Als er geen dwingende reden is een asielzoeker toe te laten, maar ook niet om hem af te wijzen, kan een taalanalyse doorslaggevend zijn. Maar de taalanalyses van de IND worden door onafhankelijke taalwetenschappers zwaar bekritiseerd. In de eerste plaats staat taalanalyse nog in de wetenschappelijke kinderschoenen, zodat het de vraag is of je er überhaupt dwingende conclusies aan mag verbinden. In de tweede plaats voldoen de rapportages van de IND absoluut niet aan eisen die aan een professioneel rapport gesteld mogen worden: de deskundigheid van de analist wordt in de rapportages niet vermeld en de beoordeling wordt nauwelijks beargumenteerd, zodat controle nauwelijks mogelijk is. Een voorbeeld uit een dossier dat VN heeft ingezien. Een Afrikaanse vrouw zegt in haar asielaanvraag dat ze uit het zuiden van Somalië komt. De IND betwijfelt haar verhaal en voert een taalanalyse uit. De vraag is of ze, naast Swahili, ook de minderheidstaal Bajuni spreekt. Haar zaak wordt beoordeeld door een analist uit Tanzania, werkzaam voor de IND, die alleen Swahili en Engels beheerst. ‘De vreemdelinge is eenduidig herleidbaar tot de spraakgemeenschap binnen Kenia,’ luidt zijn stellige conclusie. Argumenten worden in het rapport niet gegeven.

De contra-expertise op verzoek van de advocaat van de asielzoekster komt tot de tegenovergestelde conclusie. Volgens taalkundige Maaike Verrips van De Taalstudio, die regelmatig contra-expertises verricht op verzoek van asieladvocaten, komt het geregeld voor dat onafhankelijke experts tot volstrekt andere conclusies komen dan de analisten van de IND.

Sommige taalwetenschappers, onder wie Vincent de Rooij, taalkundige aan de Universiteit van Amsterdam, vermoeden boze opzet bij de IND. In het VPRO-programma Argos vertelde De Rooij dat de IND-ambtenaren die hij heeft horen spreken op de geluidsbanden van de IND er louter op uit zijn om asielzoekers te ‘vangen’. De taalanalyse van de IND, zei hij, wordt gebruikt als middel om asielzoekers uit de procedure te gooien. In oktober werden er kamervragen gesteld over de gebrekkige kwaliteit van de taalanalyses van de IND. De minister antwoordde glashard: ‘Ik ben van mening dat de taalanalyses van de IND voldoen aan de hoogste wetenschappelijke standaarden.’

Sinds een paar jaar is de Immigratie en Naturalisatiedienst een ‘procesgestuurde organisatie’. Een IND’er die anoniem wil blijven, legt uit wat dat betekent: ‘Zoveel zaken, zoveel mensen, in zoveel tijd. En dat gaat ten koste van de aandacht voor individuele gevallen. Er zitten nu mensen asielaanvragen te beoordelen die nog nooit een asielzoeker hebben gezien. Ze krijgen een paar cursussen in het Kennis en Leer Centrum in Utrecht en dan ploft de eerste blauwe map op hun bureau met daarin het verslag van een eerste en een nader gehoor plus een ambtsbericht van Buitenlandse Zaken.’

Het verloop van personeel binnen de IND is enorm, vertellen de medewerkers. Het beoordelen van de asielaanvragen geschiedt door steeds andere mensen van tussen de vijfentwintig en de veertig. De procesgestuurde organisatie is ‘een duiventil’ wat het personeelsbestand betreft.

De vice-president van de Amsterdamse rechtbank Willem van Bennekom heeft geregeld te maken met de zogeheten procesvertegenwoordigers van de IND: juridische medewerkers van de IND die een besluit (meestal de afwijzing van een aanvraag verblijfsvergunning) in de rechtbank verdedigen als de advocaat van de vreemdeling daartegen in beroep is gegaan. Over deze procesvertegenwoordigers zegt Van Bennekom: ‘Hun houding is er te vaak een van och, ik zal de vragen van de rechtbank zo nodig beantwoorden, maar dat is niet meer dan een stap op weg naar het succes. Het respect van de IND voor de eerstelijnsrechter is de afgelopen jaren merkbaar achteruit gegaan. Als de rechter bijvoorbeeld de zienswijze van de IND op een bepaalde zaak heeft verworpen en er komt een nieuwe behandeling van dezelfde zaak, dan komt de IND soms een besluit verdedigen dat in feite dezelfde inhoud heeft als het besluit dat eerder werd vernietigd. Als de rechter dan zegt: maar u weet toch dat wij daar al over geoordeeld hebben, dan antwoordt de procesvertegenwoordiger: tja, wij zien het anders. Dat maken wij de laatste jaren met een zekere regelmaat mee.’

Van Bennekom maakt zich hier zorgen om. ‘Er zijn meerdere manieren om de overheid te controleren. Voor de hoofdlijnen is er natuurlijk in de eerste plaats het parlement. In het vreemdelingenrecht lijkt een kamermeerderheid al jaren iedere koerswijziging van betekenis in de weg te staan. Voor de beslissingen in de individuele zaken ligt die taak op de schouders van de rechter. Als beide manieren niet meer voldoende effectief zijn, gaan bestuursorganen, zoals de IND, zich steeds meer veroorloven. Een systeem waarin de overheid te zeer de hand boven het hoofd gehouden wordt, is heel slecht voor een samenleving.’

Het probleem is niet alleen de IND maar ook de Raad van State. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad (door juristen kortweg aangeduid als ‘de Afdeling’, zonder dat zij lijken te beseffen hoe kafkaiaans dat klinkt voor een buitenstaander) is de hoogste beroepinstantie in het bestuursrecht, waar het vreemdelingenrecht onderdeel van is. De Afdeling, onder leiding van oud-minister Hirsch Ballin, kan het vonnis van de rechtbank bekrachtigen of vernietigen. De leden van de Raad van State, de Staatsraden, worden voor het leven benoemd op voordracht van de zittende leden. De Staatsraden zijn zelf vaak oud-politicus.

Willem van Bennekom herinnert zich dat de Tweede Kamer bij de behandeling van de Vreemdelingenwet de toezegging kreeg dat het ministerie ‘terughoudend’ gebruik zou maken van die beroepsprocedure bij de Afdeling. ‘Die was alleen voor de bijzondere gevallen. Maar in de praktijk is dat niet zo.’ De IND gaat met de regelmaat van de klok in appèl. Dat heeft een reden. Van Bennekom: ‘Er zit een vast patroon in veel uitspraken van de RvS. Dat patroon heeft steeds vaker als hoofdlijn: de minister heeft mogen… de minister heeft kunnen… Waar die woorden worden gebruikt, wil de Raad van State zeggen dat de rechter afstand moet houden van de inhoudelijke kant van de zaak. Die ontwikkeling komt er op neer dat de rechter in zijn controlerende taak aanzienlijk wordt beperkt.’

En dat is gevaarlijk. De IND kan dan naar eigen goeddunken met de procedures omgaan, in de wetenschap dat er, statistisch gezien een dikke kans is dat de Raad van State haar handelswijze dekt. Een voorbeeld waaraan volgens Van Bennekom ‘goed te zien is hoe de bordjes zijn verhangen’ in de afgelopen jaren, is het geval van de ‘toerekenbaar ongedocumenteerde’ asielzoekers. Mensen die geen papieren kunnen overleggen waaruit blijkt wie ze zijn of waar ze vandaan komen, en die ook niet aannemelijk kunnen maken dat het niet hun eigen schuld is dat die papieren ontbreken. Van Bennekom: ‘Een klein stukje van de Vreemdelingenwet 2000 was al anderhalf jaar eerder ingevoerd als de “wet ongedocumenteerden”. Onder rechters ontstond al snel de communis opinio dat je geen doorslaggevend belang kon toekennen aan het feit dat iemand toerekenbaar ongedocumenteerd was. Dat was hooguit een aanvullende overweging bij een ongeloofwaardig verhaal. Maar de Raad van State oordeelt sinds de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 juist andersom: wie toerekenbaar ongedocumenteerd is moet verder wel een héél goed verhaal hebben om niet afgewezen te worden. Dat is echt honderdtachtig graden gedraaid, de toerekenbaar ongedocumenteerde asielzoeker staat 1-0 achter. De mate van ongedocumenteerdheid en de redenen daarvoor zijn van een bijkomende omstandigheid tot het hoofduitgangspunt geworden. Daarom is het ook het onderwerp van het eerste gehoor en komt de reden waarom iemand gevlucht is pas in het nader gehoor aan de orde.’

En hij voegt daaraan toe: ‘Cohen heeft tijdens de behandeling van de wet de Tweede Kamer een en ander maal gerust gesteld op dit punt. Hij zei dat de richtlijnen uit het UNHCR-Handboek over ongedocumenteerden onverkort gerespecteerd zouden blijven. Het is een zwakte van het parlement geweest dat niemand in dit debat tot het uiterste is gegaan.’

Hoe lang de innige samenwerking tussen de IND en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State nog zal voortduren is de vraag. Het is in de pers tot nu toe vrijwel onbesproken gebleven, maar op 5 juli 2005 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens voor het eerst geoordeeld dat de uitzetting van een (Eritrese) asielzoeker door Nederland in strijd zou zijn met artikel 3 van het Europees verdrag voor rechten van de Mens. Voor een vreemdelingenrechter als Willem van Bennekom is het resultaat van deze ‘lakmoesproef’ van groot belang. Hij zegt: ‘Er zijn nog veel vergelijkbare zaken in behandeling in Straatsburg, ik denk dat we het einde van de veroordelingen nog niet hebben gezien.’

Het verhaal van Masoud 1. Kritiek

Masoud Banbersta werd geboren op 28 mei 1981 in de Iraanse hoofdstad Teheran. Hij studeerde linguïstiek en Engelse literatuur. Op jonge leeftijd luisterde hij naar de verhalen in zijn familie over de Iraanse revolutie van 1979 en begon hij na te denken over politieke vraagstukken. Een lid van zijn familie was na terugkeer uit Europa door het regime vermoord. Masoud voelde de plicht om te strijden tegen de dictatuur en de onvrijheid. Aanvankelijk besloot hij dat te doen door leraar te worden, maar vanaf 2001 begon hij zich steeds intensiever met politiek te bemoeien. Binnen de oppositiegroep waarvan hij lid was geworden, klom hij op tot organisator van demonstraties. In het voorjaar van 2003 werkte hij aan de voorbereiding van een demonstratie op 9 juli. Die zou in het teken staan van de herdenking van de studentenopstand van 1999, waarbij veel studenten gearresteerd werden en een student (Ezat Ebrahimi) gedood.

Maar na afloop van een lezing in het noorden van het land werd Masoud Banbersta in april 2003 gearresteerd. Hij had geweigerd om over de Amerikaanse en Israëlische vlaggen heen te lopen die over de drempel van de universiteit lagen en zijn lezing gebruikt om kritiek te leveren op het regime.

Het verhaal van Masoud 2. Verklikt

Na afloop van zijn lezing stonden twee mannen van de Sepah Pasdaran (Revolutionaire Garde) klaar om Masoud Banbersta mee te nemen. De Sepah is een militaire fundamentalische organisatie, vergelijkbaar met de Hezbollah, die werkt voor het Iraanse regime. Twee dagen lang werd Banbersta geslagen en bedreigd.

Zijn familie wist niet waar hij werd vastgehouden, hij was doodsbang. De mannen die hem vasthielden, dreigden hem te martelen als hij niet mee zou werken. Na ondertekening van een verklaring dat hij nooit meer kritiek op het regime zou hebben, werd hij vrijgelaten.

Op 8 juli 2003, een dag voor de demonstratie, kwam de volgende klap. Masoud Banbersta was inmiddels zeer actief geworden binnen het IDF/NDF (het Verenigde Front van de Studenten/het Democratische Front van Iran). Hij verspreidde pamfletten voor de demonstratie. Maar een contactpersoon werd die dag opgepakt en verklikte hem. Banbersta dook onder, zijn huis werd doorzocht en de politie kwam aan de deur bij zijn ouders.

Het verhaal van Masoud 3. Aankomst in Nederland

Op 19 september 2003 vluchtte Masoud Banbersta over land naar Turkije. Het was de eerste keer dat hij buiten Iran kwam.

Vanuit Teheran was voor hem al contact gelegd met een ‘reisagent’, dat wil zeggen een mensensmokkelaar. Die gaf hem een Engels paspoort, een vliegticket en een reisschema.

Banbersta moest van Turkije naar Cyprus, dan weer terug naar Turkije en door naar Nederland. Zijn eindbestemming was Canada. In Nederland moest Banbersta drie dagen wachten op een goedkope vlucht naar Canada. Hij nam zijn intrek in een hotelletje tegenover het Centraal Station in Amsterdam. De stad verkennen durfde hij niet, hij kwam niet verder dan een stukje Prins Hendrikkade. Het was erg koud.

De derde dag keerde hij terug naar Schiphol. De douane keek lang naar het Engelse paspoort. Is dat uw eigen paspoort? vroeg de beambte. Nee, zei Banbersta, het is vals. De gebeurtenissen in Iran, zijn vlucht, de eenzame dagen in Amsterdam hadden hem gebroken.

Hij dacht: dan vraag ik hier wel asiel aan. Banbersta kreeg een treinkaartje om naar Ter Apel te gaan en besteedde daar een halve nacht aan de tocht van het station naar het aanmeldcentrum.

Het verhaal van Masoud 4. Afgewezen

De volgende dag zat Masoud Banbersta in het aanmeldcentrum in Ter Apel tegenover een ambtenaar van de IND. Tijdens het eerste gehoor bleek dat Banbersta niet voor de achtenveertiguursprocedure in aanmerking kwam. Hij ging door naar het opvangcentrum Deelen, bij Arnhem. Daar werd hij nog een keer verhoord. Vervolgens ging hij naar het asielzoekerscentrum in Doetinchem. Daar deelde hij een kamer met vijf Koerden die de hele dag naar Koerdische muziek luisterden. Op zijn drieëntwintigste verjaardag kreeg hij bericht: aanvraag afgewezen. De IND redeneerde dat aangezien Banbersta op zijn eigen papieren de grens met Turkije was overgekomen, het met die vervolging wel mee moest vallen. Zijn advocaat spande een rechtszaak aan en Banbersta verhuisde naar het volgende asielzoekerscentrum, in Utrecht. Via de stichting UAF voor vluchteling-studenten kreeg hij een studiebeurs. Hij ging communicatiemanagement studeren aan de Hogeschool van Utrecht. De Nederlandse taal had hij zichzelf inmiddels geleerd. Vanuit het asielzoekerscentrum bleef Banbersta politiek actief. In juli 2005 werd hij lid van de Stichting Iran Future, die vanuit Nederland het democratiseringsproces in Iran probeert te steunen.

Het verhaal van Masoud 5. Opgesloten

In augustus 2005 besliste de rechter dat de IND het asielverzoek van Banbersta terecht had afgewezen. Zijn advocaat ging tegen die uitspraak in beroep en Banbersta studeerde verder aan de Hogeschool Utrecht. Op 4 oktober zou hij tentamen hebben. Maar die ochtend werd hij om zes uur van zijn bed gelicht. Zijn hoger beroep was afgewezen en Banbersta zou in afwachting van zijn uitzetting worden opgesloten. Na drie dagen in een isoleercel in Utrecht, werd hij op 7 oktober overgebracht naar het uitzetcentrum op Schiphol-Oost. Daar kreeg hij de mededeling dat hij op 28 oktober naar Iran zou vliegen. In de nacht van 27 oktober brak de brand uit. Banbersta werd overgebracht naar een van de bajesboten in Rotterdam. Hij kreeg sigaretten en een telefoonkaart van vijf euro, maar geen eten of drinken. Aan het einde van de dag kreeg hij slaaptabletten. De kooi waar Banbersta twee uur per dag in mocht ‘luchten’, leek zo sterk op die op Schiphol dat hij er niet in durfde. Hij diende een verzoek in om bezoek te mogen ontvangen van een Nederlandse vriend. Het verzoek werd ingewilligd, maar toen de vriend zich op het voorgeschreven tijdstip meldde, kreeg hij te horen dat Banbersta afwezig was. Hij zat echter in zijn cel.

Het verhaal van Masoud 6.Onverdraaglijk

Op 10 november werd Masoud Banbersta in vrijheid gesteld vanwege de tijdelijke stop op uitzettingen van overlevenden van de brand. Hij verbijft in Utrecht en voelt zich slecht. Hij is kortademig en heeft pijn in de linkerkant van zijn lichaam.

In zijn dromen ziet hij brand. Twee dagen voor zijn vrijlating vroeg Banbersta aan een psycholoog of hij euthanasie kon krijgen.

Masoud Banbersta: ‘De Iraanse autoriteiten moeten terechtstaan voor de politieke moorden in de jaren negentig, zowel binnen als buiten Iran. Tientallen leiders van de oppositiegroepen, intellectuelen en schrijvers zijn gedood!

Volgens informatie die ik gekregen heb via de stichting Iran Future hebben er alleen al in de afgelopen maanden ongeveer honderd ophangingen plaatsgevonden, sommigen in het openbaar, en tien stenigingen van vrouwen.

Vanwege mijn persoonlijke problemen als studentenactivist en de algemene toestand van onderdrukking in Iran vind ik het idee dat ik naar Iran teruggestuurd kan worden onverdraaglijk verschrikkelijk.’

Vrijdag 6 januari neemt de IND zijn hernieuwde asielaanvraag in behandeling.

In Vrij Nederland 14 januari 2006:

Herstel

In het artikel ‘Goed bedoeld, slecht uitgevoerd’ (VN, 7-1-2006) zegt de Amsterdamse burgemeester Job Cohen dat voor ‘de rampzalige portefeuille Vreemdelingenzaken’, die hij als staatssecretaris beheerde en Rita Verdonk nu als minister beheert, de combinatie nodig is van ‘een koel hoofd en een warm hart’.

Nadat VN hem twee hardvochtige voorbeelden van bejegening van vreemdelingen voorlegde, reageerde hij met de woorden: ‘Dat lijkt eerder op een heethoofd met een koud hart.’ Die woorden heeft hij, als de rest van zijn interview met Vrij Nederland, geautoriseerd.

VN vatte zijn woorden elders in het stuk aldus samen: ‘In het huidige beleid ziet Cohen ‘een heethoofd met een koud hart’ aan het werk.’ Dat vindt Cohen geen correcte weergave van zijn woorden.