De ZSM-aanpak

Amsterdam, acht uur ‘s ochtends. Op de tweede verdieping van Bureau Beursstraat zitten officier van justitie Rik Duyvendak, parketsecretaris Rebecca van Senus en reclasseringsmedewerker Eugenie van Steenvelt al op hun post. Achter hen aan de muur hangt een groot beeldscherm met daarop de namen van verdachten die de nacht ervoor in de Amsterdamse binnenstad zijn opgepakt. Mannen en jongens met namen als Jerry, Brian en Hakim. Achter elke naam staat het misdrijf waarvan ze worden verdacht: belediging van een ambtenaar in functie, openbare geweldpleging, rijden onder invloed, poging tot diefstal. Voor elke naam loopt een teller, aflopend van zes tot nul uur. Zo lang mag de politie verdachten vasthouden voor verhoor. Binnen die periode moet de politie de zaak rond krijgen. Is er meer tijd nodig voor onderzoek of om getuigen te horen, dan kan de verdachte drie dagen in verzekering worden gesteld. Vervolgens bepalen Duyvendak en Van Senus welke straf de verdachte krijgt.

Beslisboompje

Erik V. heeft de nacht doorgebracht in het cellencomplex van het hoofdbureau van politie. Hij is de avond ervoor door een parkeerwachter staande gehouden wegens wildplassen. Toen die hem vroeg naar zijn papieren gaf Erik een valse naam op. Er ontstond een discussie, uitmondend in een scheldpartij. ‘Vuile ongeletterde indo,’ zou Erik hebben geroepen, en: ‘Kankerlijer, ga een vak leren.’ De parkeerwachter pikte het niet en belde de politie om assistentie. Toen die arriveerde, werd Erik nóg bozer en sloeg de agent die hem aanhield met zijn vuist in het gezicht: tand door de lip. Eenmaal in de cel op het bureau heeft hij een andere agent nog een kopstoot gegeven.

‘Dat wordt een hele forse werkstraf,’ zegt Duyvendak. Geweld tegen een ‘gekwalificeerd slachtoffer’ zoals een agent of een hulpverlener telt dubbel zwaar, legt hij uit. Hij klikt razendsnel door een soort beslisboompje op zijn scherm: de richtlijnen voor de strafeis die door het OM worden gehanteerd. ‘Het is een optelsom. Mishandeling: licht letsel, tand door de lip. Geen wapen gebruikt, niet met iemand anders samen gedaan. Geen uitlokking door het slachtoffer, geen recidive, geen schade, zeg ik maar even snel. Kankerlijer en indo. Indo is niks. Maar die kopstoot in het cellencomplex tikt aardig aan.’

Pinnen op het bureau

Duyvendak en Van Senus vormen de frontlinie van het lik-op-stukbeleid van het kabinet, waarbij ‘eenvoudige strafzaken met eenvoudige, bekennende verdachten’ zo snel mogelijk door de (hulp)officier van justitie al op het politiebureau worden afgedaan – liefst binnen zes uur. Sinds ruim een jaar wordt op politiebureaus in vijf arrondissementen (Utrecht, Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Den Bosch) geëxperimenteerd met de zogeheten ZSM-aanpak: Zo Snel Mogelijk, waarbij de S ook staat voor ‘Slim, Selectief, Samen en Simpel’.

Het is een van de pijlers van het Actieplan ‘Sneller recht, sneller straffen’ dat minister Opstelten van Veiligheid en Justitie vorige herfst presenteerde, en overigens ook een speerpunt in het Aanvalsplan bureaucratie politie, dat de administratieve lasten van de politie met een kwart moet verminderen. De minister wil flink scoren met dit nieuwe systeem. Hij bracht het vorige maand ook direct in stelling tegen het vernietigende rapport van de Algemene Rekenkamer, dat snoeihard oordeelde over de effectiviteit van politie en OM. Belangrijkste conclusie: met negentig procent van de zaken die de burger aanbrengt bij de politie gebeurt hoegenaamd niets. Die blijven ofwel bij de politie, ofwel bij het OM op de plank liggen.

ZSM moet daar verandering in brengen. Met deze aanpak worden beoordeling, bestraffing en tenuitvoerlegging van de straf in elkaar geschoven, schreef de minister aan de Kamer. Anders gezegd: in plaats van maanden te wachten op dossiers die van de ene naar de andere plank worden geschoven, zitten OM, Reclassering, Stichting Slachtofferhulp en (soms) de Raad voor de Kinderbescherming nu met elkaar om tafel – de zogeheten selectietafel – om te bespreken hoe een zaak wordt afgedaan. De rechter komt er niet meer aan te pas, tenzij de officier besluit dat de zaak voor een supersnelrechtzitting in aanmerking komt.

Door de nieuwe aanpak kan effectiever worden gestraft, met meer aandacht voor het leed van de slachtoffers van kleine criminaliteit. Winkeliers die slachtoffer zijn van diefstal krijgen de schade al binnen een paar dagen vergoed door de verdachte, slachtoffers van vernieling kunnen hun belager soms de volgende dagen al vuilnisbakken zien legen in de eigen straat. De gezamenlijke aanpak levert volgens het OM bovendien inhoudelijk betere beslissingen op, doordat efficiënter met informatie over daders wordt omgesprongen. Zo kan iemand die wordt betrapt op diefstal van een fles drank al bij de Reclassering bekendstaan vanwege een alcoholprobleem, en kan aan de opgelegde straf de bijzondere voorwaarde worden verbonden dat hij zich laat behandelen.

De officier van justitie (of de hulpofficier) kan een zaak op verschillende manieren afdoen: met een boete, een taakstraf, ontzegging van de rijbevoegdheid, of een combinatie daarvan. Daarnaast kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld, zoals behandeling in een afkickkliniek, een gebiedsverbod of het betalen van een schadevergoeding aan het slachtoffer. Maar in de meeste gevallen blijft het bij een boete. ‘Je kunt meteen pinnen op het bureau,’ zegt Duyvendak. ‘Lik op stuk. Dat is natuurlijk supergoed, dus dat proberen we zo veel mogelijk te doen.’

Een ZSM-afdoening gaat weliswaar buiten de rechter om, maar de officier houdt wel rekening met een eventueel rechterlijk oordeel. Duyvendak: ‘Stel dát zo’n zaak op zitting komt, hoe kijkt de rechter er dan tegenaan? Als OM lopen wij wel iets meer voorop als het gaat om strenger straffen bij bepaalde zaken, zoals geweld tegen overheidsdienaren. Maar misschien denkt de rechtbank wel: “Iedereen kan het wel héél belangrijk vinden dat er dubbel zo streng wordt opgetreden als het om politieambtenaren gaat, maar dat vinden wij niet.” Zo ervaar ik het vaak wel een beetje.’

Onzinzaakjes

Exacte cijfers zijn nog niet bekend, maar nu al wordt bijna de helft van alle strafzaken in de deelnemende arrondissementen via ZSM afgedaan. Aan het einde van deze kabinetsperiode moet tweederde, oftewel 67 procent van alle strafzaken binnen een maand met een strafbeschikking zijn afgehandeld.

Op zich is daar niks op tegen, zegt Arthur Hartmann, hoogleraar Bestuursstrafrecht in Rotterdam, want het levert de burger een enorme besparing op. ‘Dit soort zaken worden per vijfentwintig tegelijk opgeroepen bij de strafrechter, waarbij niemand komt opdagen, en er standaard conform de eis van het OM wordt veroordeeld. Als je al die onzinzaakjes bij de rechter weghaalt, betekent dat een enorme besparing voor het hele systeem. Een strafproces kost tijd en geld. Dus hoe korter en efficiënter de lijnen naar de executie, hoe goedkoper. Maar door de druk om te bezuinigen, dreigt het gevaar dat je grover gaat selecteren omdat sneller afdoen een doel op zich wordt.’

Anders gezegd: in ZSM schuilt het risico dat OM en politie het minder nauw gaan nemen met zaken als hoor en wederhoor, de rechtmatigheid van de aanhouding of het bewijs. Wat er vervolgens gebeurt, onttrekt zich aan elke controle, want ook dát is ZSM: in samenspraak met het OM is de verslaggeving door de politie minimaal.

Nazihoer

Dat ondervond horecaondernemer Remco Boas aan den lijve, toen hij drie weken geleden in zijn eigen café werd opgepakt door de politie, na een woordenwisseling met een parkeerwachter op straat. Boas woont buiten Amsterdam en was die dag met de auto van zijn vrouw naar zijn werk gegaan, omdat zijn eigen auto stuk was. Omdat hij nog geen parkeervergunning heeft, betaalt hij parkeergeld via de online dienst Parkline. Ook die bewuste dag, alleen: hij had verzuimd het kenteken van zijn vrouw in te voeren in het Parkline-systeem. Juist toen hij zich dat realiseerde, zag hij een parkeerwachter naast zijn auto staan, die op het punt stond een boete uit te schrijven. Boas rende naar buiten om de situatie uit te leggen en te laten zien dat hij wél had betaald, maar voor de verkeerde auto. Maar de parkeerwachter wilde niet naar hem luisteren, aldus Boas. ‘Hij zei: “U zit zeker al de hele ochtend lekker op het terras.” Dus ik uitleggen dat het mijn zaak is, en dat er hard wordt gewerkt. Maar de man lachte me keihard uit, zwaaide zijn apparaat pontificaal voor mijn gezicht en zei: “En toch krijg je lekker een bekeurinkje van me.” Pure provocatie. Toen heb ik me omgedraaid en ben tierend en scheldend weggelopen.’

Drie kwartier later stonden er twee politieauto’s en acht agenten op het pleintje voor het café. ‘Of ik even mee wilde komen naar het bureau om mijn kant van het verhaal te vertellen.’ Voor de goede orde: Boas is niet zomaar een of andere bullebakkerige kroegbaas. Hij voldoet eerder aan het stereotype van keurige huisvader, en is naast horecaondernemer ook voorzitter van de Rode Ondernemers, een denktank van PvdA’ers die vinden dat ondernemerschap en sociaal-democratie prima samengaan. Juist die avond is er een PvdA-bijeenkomst in zijn café, waarbij Boas als gastheer moet optreden. Aanvankelijk beschouwde Boas de situatie als één grote grap. Op het bureau kreeg hij de standaardbehandeling voor verdachten: veters uit zijn schoenen, zakken leeghalen. ‘Ik zei: geef me een bekeuring of zo, maar hou nou op zeg. Vervolgens kwam er een politieagent binnen, die rubberen handschoenen aantrok en me begon te fouilleren. Ik moest me gedeeltelijk ontkleden, en daarna de cel in. Toen begon het wachten.’

Eenzame opsluiting is nooit leuk, maar Boas lijdt aan ADHD. ‘Normaal heb ik er niet zo’n last van, maar in zo’n cel met vier muren, niks te lezen, geen telefoon, word je toch gauw goed gek.’

Na een half uur kreeg Boas bezoek van een hulpofficier van justitie, die meldde dat er aangifte tegen hem was gedaan voor het beledigen van een opsporingsambtenaar in functie. Boas: ‘Ik dacht dat ik nu mijn kant van het verhaal kon vertellen, maar nee. Hij liet me een lange lijst zien van scheldwoorden die ik zou hebben geroepen. Maar op die lijst stonden woorden die in mijn vocabulaire niet eens voorkomen. “Je moeder is een nazihoer,” dat soort dingen. Dus ik zei: “Ik kan niet tekenen voor dingen die ik niet heb gezegd.” Hij zei: “Het is heel simpel: of u gaat akkoord met dit lijstje, en dat u dit gezegd heeft. Dan betaalt u een boete van driehonderd euro, meteen hier in de cel, en krijgt u alleen een aantekening bij de politie. Of u gaat niet akkoord. Dan moet u erop rekenen dat we u een uur of zes vasthouden, en krijgt u waarschijnlijk een boete van vijfhonderd tot duizend euro. En een strafblad, waardoor u geen Verklaring Omtrent het Gedrag meer kunt krijgen.” Ik voelde me totaal machteloos.’

Boas ging uiteindelijk onder protest akkoord.

Zeg het nou maar

Ook Angelique de Vries (niet haar echte naam), een jonge moeder uit Amersfoort, kreeg met de ZSM-aanpak te maken. Een vriend haalde haar over om een jas te stelen in de V&D, door die onder in haar kinderwagen te verbergen. Toen ze de winkel uit liepen, werden ze staande gehouden door twee bedrijfsbeveiligers en overgeleverd aan de politie. Beiden werden verhoord, en beiden bekenden ze schuldig te zijn aan diefstal van de jas. Op het bureau kreeg De Vries een foldertje in de hand gedrukt, waarop stond dat ze een advocaat kon spreken. ‘Door de spanning begreep ik niet goed wat erop stond,’ zegt ze. ‘Dus ik vroeg aan de officier van justitie wat de snelste oplossing was, want ik wilde naar huis, mijn dochtertje is ziek. Hij zei: dan zou ik geen advocaat nemen, maar gewoon je verhaal vertellen. Daarna krijg je te horen wat je straf is en mag je weg. Dus dat heb ik gedaan.’

Maar de beveiligers legden ook een verklaring af, waarin ze stelden dat De Vries en haar vriend ook ondergoed hadden gestolen. De Vries ontkende aanvankelijk, maar wilde naar huis, naar haar kindje, dat medicijnen moest hebben. ‘Ze bleven maar doordrammen. “Zeg het nou maar dat je die onderbroeken ook hebt gestolen. Zeg het nou maar.” En ze beweerden dat mijn verklaring niet klopte omdat de beveiligers iets anders hadden gezegd. Steeds weer. Ik werd er gek van.’ Het was haar woord tegen dat van de beveiligers. Angelique ging ten slotte overstag en accepteerde een schikking voor een boete van vierhonderd euro.

De Vries was nooit eerder met de politie in aanraking geweest, maar haar vriend wél. Daarom besloot de officier hem voor de rechter te brengen. Maar die achtte niet bewezen dat er ook ondergoed ontvreemd was. Dus werd de vriend veroordeeld voor diefstal van de jas, maar vrijgesproken voor het ondergoed. Terwijl De Vries daar wél voor betaald had.

Gezond wantrouwen

De gang van zaken doet enigszins denken aan de plea bargaining-praktijk in de Verenigde Staten, waarbij verdachten maar schuld bekennen om erger te voorkomen.

‘Als die ontwikkeling zich hier zou voordoen, zou dat heel zorgwekkend zijn, maar ik heb daar vooralsnog geen signalen van ontvangen,’ zegt Takvor Avedissian, voorzitter van de strafsector bij de rechtbank Haarlem. Avedissian staat op zichzelf open voor versnellingsinitiatieven in de strafrechtspleging. Hij zit in de Noord-Hollandse stuurgroep Herontwerp Keten Strafrechtelijke Handhaving (waarvan ZSM een onderdeel vormt), samen met vertegenwoordigers van de politie, de advocatuur en het adviesbureau KPMG, en is zo zijdelings betrokken bij de ontwikkeling van ZSM. ‘Wij zitten erbij om het proces in de gaten te houden. Maar wij zijn natuurlijk geen toezichthouder. Het enige dat wij nu in algemene zin kunnen doen, en dat doen wij ook, is het benadrukken van het belang om waarborgen in te bouwen in het systeem. Het mag niet ten koste gaan van de rechtszekerheid, de rechtseenheid, de zorgvuldigheid en de rechtsbescherming. Daarom hameren we er ook op dat er een plek wordt ingebouwd voor de advocatuur.’

Maar die plek is er nog steeds nauwelijks, hoewel de pilots al ruim een jaar lopen. Niettemin laat het OM in alle publicaties over ZSM weten dat de advocatuur bij het ZSM-traject wordt betrokken. Landelijk projectleider Johan Bac meldde vorig jaar in OM-huisblad Opportuun dat de advocaat zelfs mag aanschuiven aan de selectietafel. Maar een rondgang langs strafrechtadvocaten leert dat ze überhaupt nauwelijks op de hoogte zijn van de nieuwe werkwijze, laat staan dat ze actief bij het proces worden betrokken.

‘Ik kan dus niet controleren of alles wel goed is gegaan,’ zegt Wolfje Mijnders, de advocaat van de vriend van Angelique de Vries. ‘In negen van de tien gevallen zal dat zo zijn, maar voor die tiende is het vervelend. Het OM stuurt ook de politie aan. Ze zullen heus geen dingen onder het tapijt vegen, maar er is geen extra toetsing. En die moet er wel zijn.’

Elk systeem valt of staat met de mensen die het uitvoeren, benadrukt strafadvocaat Patrick van der Meij. ‘De mensen op wie je moet vertrouwen, hebben een bepaalde machtspositie. In een zaak van een kantoorgenoot bleek dat de politie “in strijd met de werkelijkheid had geverbaliseerd”, oftewel: het proces-verbaal van de arrestatie had vervalst. Men kwam erachter omdat de arrestant toevallig camera’s bij zijn voordeur had hangen; alles was gefilmd. De rechter vond dat een dermate ernstige inbreuk op de rechten van de verdachte dat het OM niet-ontvankelijk werd verklaard.’

‘Ik vind het een dóódenge ontwikkeling,’ zegt Lian Mannheims, strafadvocaat te Amsterdam. ‘De meeste mensen zullen zo’n strafbeschikking gewoon accepteren, omdat ze denken: dan ben ik er zo snel mogelijk vanaf. Dat begrijp ik ook wel: je wil gewoon weg. Maar een strafbeschikking is hetzelfde als een veroordeling, en komt als zodanig in je Justitiële Documentatie (strafblad, red.) te staan. Daar kom je nooit meer van af.’

Mensen realiseren het zich niet, zegt Mannheims, maar juridische antecedenten kunnen heel belemmerend zijn voor je toekomst. Werkgevers vragen steeds vaker om een Verklaring Omtrent Gedrag, dus in de hogere tak van sport kom je gewoon niet meer aan een baan.

‘Er wordt gezegd dat ZSM zo’n zestigduizend eenvoudige zaken minder zal opleveren, maar als je dan kijkt naar het aantal zaken die ik nu geseponeerd krijg, omdat het bewijs niet deugt of omdat er gewoon geen zaak ís, wordt het alleen maar nog enger. Want bij die zestigduizend zitten straks een heleboel mensen met een onterechte veroordeling achter hun naam. Een machtig apparaat als het OM moet kunnen worden gecontroleerd. Want macht corrumpeert nu eenmaal. En dan mag de officier van justitie nog zo goed zijn best doen, gezond wantrouwen moet er zijn. Want vertrouwen is leuk, maar controle is beter.’

Extra feit

Terug naar Bureau Beursstraat in Amsterdam. Voor Erik V. ziet het er inmiddels somber uit. Zijn agressieve gedrag op het bureau alleen al leveren hem 51 punten op – goed voor 51 dagen cel, of een taakstraf van 102 uur, volgens de richtlijnen van het OM. Officier van Justitie Rik Duyvendak: ‘Die valse naam, wordt die apart afgerekend? Ik vraag het maar even.’

‘Ja, beter,’ zegt parketsecretaris Rebecca van Senus. En tegen de rechercheur die de zaak behandelt: ‘Hij rijdt ook nog zonder rijbewijs, toch? Kun je hem daar ook over horen? Dan komt er nog een extra feit bij.’

In totaal komt Duyvendak uit op een werkstraf van honderdtwintig uur: honderd voor de vuistslag en de kopstoot, twintig voor het beledigen van de parkeerwachter. Wel een beetje veel, vindt hij.

Van Senus oppert om Erik een boete op te leggen: 51 punten à 29 euro is vijftienhonderd euro. ‘Ik denk dat je mensen meer raakt in hun portemonnee,’ zegt ze. ‘Als staat heb je het geld dan meteen binnen. Een werkstraf kóst de gemeenschap alleen maar geld.’

Maar Duyvendak vindt het gewelddadige gedrag van V. te ernstig om af te doen met een boete. ‘Ik denk dat werken een beter signaal is,’ zegt hij. ‘Weet je wat: we maken er tachtig uur van. Ga jij het tegen hem zeggen? Dan doe ik de schadevergoeding voor de parkeerwachter nog even.’

Trias politica

ZSM is juridisch bezien de praktische uitwerking van de Wet OM-afdoening, die in 2008 werd ingevoerd om de overbelaste strafrechtsketen doelmatiger te laten functioneren. Sindsdien kan het OM zelf straf opleggen. Volgens toenmalig minister van Justitie Piet Hein Donner, die de wet in 2006 door het parlement loodste, moest de OM-afdoening niet als een daad van berechting, maar van vervolging worden gezien.

Bij de behandeling van de wet in de Tweede Kamer liep de discussie hoog op: was het wel zo verstandig dat vervolging en bestraffing in één hand, namelijk die van de overheid, kwam te liggen? Maar die discussie was ook toen in feite al achterhaald, zegt Arthur Hartmann, hoogleraar Bestuursstrafrecht in Rotterdam, en destijds betrokken bij de voorbereiding van de wet. ‘In het bestuursrecht werd al veel vaker en zwaarder gestraft dan in het strafrecht – denk aan de astronomische boetes van de NMa, de AFM of de Belastingdienst. Dus het idee dat het strafmonopolie bij de rechter zou liggen, was al eerder losgelaten. In de jaren tachtig liep het strafrechtsysteem door alle verkeersovertredingen helemaal vast. De reactie daarop was de Wet Mulder, waarmee verkeersovertredingen van het strafrecht naar het bestuursrecht werden overgeheveld. Dat is toen de redding van het strafrecht geweest. Wat je nu ziet is een inhaalslag, om te voorkomen dat het strafrecht links wordt ingehaald door het bestuursrecht. Eigenlijk is het niet meer dan een update.’ Tegenstanders wezen er destijds ook op dat de scheiding tussen de staatsmachten in gevaar zou komen als de overheid zelf gaat straffen. Dat is een misverstand, zegt Hartmann. ‘De leer van de trias politica gaat niet over het scheiden der machten, maar over de controle tussen machten over en weer. Bij de OM-afdoening neemt de uitvoerende macht een voorschot op de beslissing van de rechtsprekende macht. Als je het niet eens bent met de beslissing van het OM, kun je nog altijd naar de rechter.’

Met de Wet OM-afdoening werd ook de strafbeschikking in het leven geroepen. Het verschil met de vroegere transactie, waarbij vervolging wordt afgekocht door een boete te betalen, is dat de burger nu zelf binnen twee weken in verzet moet komen tegen de opgelegde straf.

Met de strafbeschikking verschoof het oordeel over de schuldvraag al naar het OM. Maar de strafbeschikking in combinatie met ZSM is een revolutie in het strafrecht die historisch bezien nooit eerder werd vertoond, zegt Hartmann, alleen al vanwege het volume.

De politie Amsterdam laat in een reactie weten zich niet te herkennen in de verhalen van Remco Boas en Angelique de Vries.

Gerelateerd