Hoe het asielstelsel in 1999 door een recordinstroom dreigde te ontploffen

‘Dit is belachelijk vroeg, dat doe ik nooit meer.’ Het is vijf uur in de ochtend, staatssecretaris van Justitie Job Cohen begroet zijn chauffeur. Hij strijkt zijn hand door zijn haar, dat altijd een beetje woest overeind blijft staan.

Cohen (51) gaat naar Schiphol om te zien hoe de marechaussee en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) passagiers controleren als ze het vliegtuig uitkomen. Deze gate checks gebeuren alleen bij wat de IND ‘gevoelige vluchten’ noemt: Nigeria, Sri Lanka en Afghanistan. De ervaring leert dat mensen uit die landen nog weleens een vals of ongeldig paspoort gebruiken.

Bij een kopje koffie hoort Cohen dat Afghanen tegenwoordig via Ecuador reizen. ‘Een nieuwe route van de smokkelaars,’ constateert een IND-official. De asielzoeker is de overheid altijd een stap voor. Een luchtvaartmaatschappij uit Sri Lanka moest ooit haar lijn op Amsterdam sluiten toen er extra controles plaatsvonden en iedereen, dús, voor een andere reisroute koos.

Cohen luistert geïnteresseerd. Het vraagstuk boeit hem en vervult hem tegelijkertijd met huiver. ‘Wat een baan,’ verzucht hij sinds zijn aantreden een paar keer per dag. Hij was vanaf januari 1995 rector-magnificus van de Universiteit van Maastricht en in het laatste kabinet-Lubbers een aantal maanden staatssecretaris van Onderwijs.

Natuurlijk was Cohen liever minister van Justitie geworden, en daar zag het tijdens de kabinetsformatie ook naar uit. Maar door gegoochel met ministersposten tussen de partijen, werd hem dit staatssecretariaat aangeboden. Cohen vond het flauw om dat te weigeren. Hij wilde graag in het kabinet en dan is het ongepast om kieskeurig te zijn, vindt hij. ‘Bovendien gaat het wel ergens over,’ zegt hij. Zo kwam Cohen op de minst begerenswaardige post terecht. Voorgangers als Aad Kosto en Elizabeth Schmitz waren na vier jaar afgebrand en verdwenen uit de vuurlinie van de politiek. Het gerucht gaat dat het een masterplan van Melkert was om Cohen het staatssecretariaat aan te bieden, om hem op deze manier als rivaal voor de opvolging van Kok onschadelijk te maken. Cohen haalt er zijn schouders over op. Ook over zijn staatssecretariaat is hij opvallend relativerend. Als het morgen afgelopen zou zijn, zegt hij, zou hij dat jammer vinden. ‘Bovendien ben ik een redelijk goed bestuurder, daar ligt vooral mijn kracht.’

Vijf marechausseebeambten controleren de paspoorten van alle passagiers die om 6.00 uur met het vliegtuig uit Lagos landen. Iedereen wacht gedwee, doodmoe van de reis. Cohen blijft op een afstandje staan kijken. Een beetje schuw, een beetje gegeneerd. ‘Mevrouw Schmitz stond er met haar neus bovenop,’ herinnert een IND-beambte zich.

Een Nigeriaanse vrouw, wier paspoort vanwege twijfel over de echtheid ervan in beslag is genomen, roept dat het een schande is. Ze is al zesentwintig jaar Brits staatsburger en op doorreis naar Londen. De vrouw is bang dat ze haar aansluitende vlucht zal missen. De marechaussee slaat geen acht op haar en Cohen heeft de opwinding niet in de gaten. Uiteindelijk moeten drie vrouwen en één man mee naar Bureau Falsificaten, waar de paspoorten met behulp van de modernste technieken grondig worden onderzocht. Eén paspoort blijkt vals, de boze vrouw mag haar reis vervolgen.

Cohen bekijkt de twee kale ruimten met tegen de muur een houten bankje. De wand is doorzichtig, op de muren graffiti in alle talen. Hier verblijven mensen voordat ze worden uitgezet. Gaat het om een lastige deportatie, dan wil de gezagvoerder van het vliegtuig dat weten, vertelt een beambte. De marechaussee heeft geleerd dat het helpt mensen tegemoet te komen in de laatste uren voor hun vertrek. Dat deëscaleert. ‘Als ze nog met iemand willen bellen, mag dat.’

Cohen, timide: ‘Waarom is het zo open?’

De beambte: ‘Ze zitten hier maar twee uur. Soms zijn ze wanhopig, smeren ze uitwerpselen op de muur. Maar we douchen ze, gaan ze toch schoon het vliegtuig in.’

Eerlijk antwoord

Hoe navrant Cohen het kale hok ook vindt, toch zou juist hij moeten nastreven dat het iedere dag bomvol uitgeprocedeerden zit. Duizenden mensen die zijn afgewezen, bezetten al jarenlang plaatsen in de opvangcentra en in huizen die voor statushouders zijn bestemd. Verschillende gemeenten, zoals bijvoorbeeld Leiden, weigeren uitgeprocedeerden uit hun huis te zetten. Het personeel in asielzoekerscentra heeft vaak zo’n band met de bewoners gekregen dat het liever een oogje dichtdoet dan daadkrachtig optreedt. De vorige staatssecretarissen zagen het probleem en verklaarden zich bereid er wat aan te doen. Toch kwam het er niet van. Nu is de beurt aan Cohen en hij zal wel moeten.

Als dit werkelijk gebeurt, en de prognoses van de IND kloppen meestal, ontploft ons stelsel…

Wat er op hem af komt, is niet gering. Volgens de prognoses komen er in 1999 tweeënzestigduizend asielzoekers naar ons land, bijna twintigduizend meer dan het afgelopen jaar. Eind dit jaar staan er twaalfduizend asielzoekers op de wachtlijst voor de aanmeldcentra. Dat kunnen de tenten in Ermelo niet aan; die waren bedoeld voor een paar honderd mensen die geen dak boven hun hoofd hebben. En die allemaal gehoord moeten worden door IND-medewerkers. Cohen, met nadruk: ‘Als dit werkelijk gebeurt, en de prognoses van de IND kloppen meestal, ontploft ons stelsel. Dan kunnen we onze kerndoelstelling, het opvangen van echte vluchtelingen, niet meer uitvoeren.’ En dan staan in december twaalfduizend mensen letterlijk in de kou. ‘Tussen nu en juli hebben we tijd om daar wat aan te doen. Of dat lukt? Ik weet het niet. Er komt nog een aanmeldcentrum bij. En we zullen er echt voor moeten zorgen dat uitgeprocedeerden teruggaan of worden uitgezet.’

Cohen tutoyeert iedereen, vraagt mensen een ‘eerlijk’ in plaats van een ‘gewenst’ antwoord te geven. Een intelligente, afstandelijke man die ervan overtuigd is dat in deze rare bedrijfstak alleen strenge maatregelen ervoor kunnen zorgen dat de situatie niet uit de hand loopt. Lucas Elting, directeur van de IND, hoopt dat Cohen het volhoudt. Nu wordt de staatssecretaris nog volop gewaardeerd. Maar wat gebeurt er straks, als blijkt dat gigantische aantallen mensen Nederland in willen en de opvang dus veel meer geld zal gaan kosten? Wat zal zijn partij, de PvdA, zeggen als ze moet kiezen tussen geld voor onderwijs, of meer geld voor een almaar toenemend aantal asielzoekers?

We zijn ook zo afhankelijk van de Europese samenwerking. En die wil niet echt vlotten. Als Duitsland geen mensen meer toelaat uit Noord-Irak, komen ze hierheen.

Iedere bewindspersoon, zegt Elting, begon met krachtige voornemens waar in de loop van de tijd weinig van overbleef. ‘Bijna beleidsresistent,’ noemt Elting dit deel van het ministerie van Justitie. ‘We zijn ook zo afhankelijk van de Europese samenwerking. En die wil niet echt vlotten. Als Duitsland geen mensen meer toelaat uit Noord-Irak, komen ze hierheen. Toen Duitsland Bosniërs ging terugsturen, kwamen ze hier.’ Cohen is vast van plan de procedures voor asielzoekers te bekorten en te vereenvoudigen. Mensen die hier willen blijven, zijn samen met hun advocaten heel bedreven in het aanspannen van de ene procedure na de andere. Vaak duurt het jaren voordat alle mogelijkheden zijn uitgeput en al die tijd houden ze een plaats bezet. Dat moet in de nabije toekomst afgelopen zijn.

Mensen die toch willen doorprocederen, doen dat voortaan maar buiten het opvangcentrum en zonder hulp van de overheid, zegt Cohen. ‘Het moet wat nuchterder, denk ik, nu zenden we tegenstrijdige signalen uit. Als je hier binnenkomt, word je goed ontvangen. Er is koffie, er is brood en er is Nederlandse les: we gaan ze meteen inburgeren. Dat alles vanuit het idee dat de asielzoeker zielig is.’

Het zou ook mooi zijn als advocaten eens eerlijk tegen hun cliënten zouden zeggen wanneer ze geen kans maken om te blijven. Nu gaan ze vaak eindeloos door.

Cohen vindt dat we daar vanaf moeten: ‘We moeten beginnen met te zeggen: “We gaan bekijken of u mag blijven. Dat duurt even en u moet er rekening mee houden dat u weer terug moet.” Het zou ook mooi zijn als advocaten eens eerlijk tegen hun cliënten zouden zeggen wanneer ze geen kans maken om te blijven. Nu gaan ze vaak eindeloos door. Als we het proces goed zouden kunnen laten verlopen, verdwijnt een groot deel van de emoties die het probleem zo beladen maken, namelijk de combinatie van machteloosheid en zieligheid.

Die mensen hebben allemaal huis en haard verlaten en wij sollen met hen omdat we pas na drie of vier jaar weten wat we met ze aan moeten. Dat is niet verstandig. Ik kan via een wetsvoorstel de procedure verkorten tot ongeveer tien maanden. Maar als we niemand uitzetten en er blijven veel mensen komen, helpt zo’n wet ook niet.’

‘Dat moeten we onthouden’

Voorlopig zijn het alleen nog woorden, maar Cohen hoopt door gesprekken met gemeenten en opvangcentra iedereen ervan te overtuigen dat mensen die zijn afgewezen, ook daadwerkelijk moeten vertrekken. Hij noemt het zijn belangrijkste prioriteit. ‘Zachte heelmeesters maken stinkende wonden.’

Productie, efficiency, het zijn relatief nieuwe woorden in de wereld van de vluchteling. Maar Cohen knippert niet met zijn ogen als directeur Ietje Friesen van de net opgerichte IND-afdeling in Arnhem vertelt dat ze daar maar één product hebben: ‘De asielzoeker.’ Aardige mensen met wervende praatjes: ‘We zijn trots,’ zegt de directeur. ‘We hebben onze productie gehaald.’ Bij de ingang staat een bord met de aantallen mensen die zijn gehoord en ‘verwerkt’ door INDmedewerkers. Cohen krabbelt er zijn complimenten onder.

Het bijzondere aan de Arnhemse IND is dat alle partijen zo goed met elkaar samenwerken, vertelt de directeur. IND, de Vreemdelingendienst, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), dat voor de opvang zorgt. In het jargon heet dit ‘ketensamenwerking’.

Natuurlijk is het een beetje eng dat je zo nu en dan het gevoel hebt dat er sprake is van een industrie.

Cohen raakt opgewekt van dit bezoek. Was het overal maar zo. ‘Een deel van het probleem is bestuurlijk.’ Hij lacht: ‘Natuurlijk is het een beetje eng dat je zo nu en dan het gevoel hebt dat er sprake is van een industrie. Je moet je goed blijven realiseren waar je het voor doet: voor de mensen die uit hun land zijn verdreven en die niet terug kunnen. Ik weet dat het ingewikkeld is. Mensen komen hier vaak uit economische motieven en vertellen de waarheid niet. Maar we hebben dit hele zaakje opgezet omdat we het terecht geweldig belangrijk vinden dat de echte vluchteling hier een plaats vindt.’ Bijna als een bezweringsformule: ‘Dat moeten we onthouden. Natuurlijk, het is een kluwen die we allemaal willen ontwarren. Het wonderlijke is dat dat soms gewoon niet kán.’

Als voorbeeld noemt hij de minderjarige asielzoekers, de ama’s. Minderjarigen die alleen reizen en hier asiel aanvragen, kunnen in principe blijven. Maar dit beleid blijkt wel érg aantrekkelijk. Steeds vaker melden zwaar bebaarde minderjarigen zich aan de grens. En vrouwen die eruitzien als vijfentwintig, maar volhouden dat ze zestien zijn. Cohen wil de regeling in stand houden, maar bij de twama’s (de ’twijfelachtigen’) wil hij ingrijpen. ‘Als we door een botscan of een andere methode – zolang die maar geen pijn doet of mensonterend is – kunnen vaststellen hoe oud iemand werkelijk is, moeten we dat doen. Ik heb er ook geen moeite mee om in gevallen van gezinshereniging naar het DNA te kijken als we daarmee kunnen vaststellen of iemand daadwerkelijk familie is.’

Achtenveertig uur

In het aanmeldcentrum Zevenaar, waar de eerste selectie plaatsvindt van mensen die over land aankomen, wordt de wachtlijst afgewerkt. De hele dag door rijden busjes af en aan met mensen die in de tentenkampen zijn ondergebracht. Binnen vierentwintig uur moet duidelijk zijn of iemand kans maakt hier te blijven. Cohen heeft daar achtenveertig uur van gemaakt, in de verwachting dat er door goed onderzoek sneller duidelijkheid is voor de absolute kanslozen. De advocaten op hun beurt vinden het prettig langer het dossier van hun cliënt te kunnen onderzoeken.

Cohen staat wat verloren tussen de tientallen liggende en zittende asielzoekers. ‘Ik vind het niet gepast om handen te schudden,’ zegt hij later. ‘Stel dat ik met de mensen zou praten, wat zou ik ze moeten zeggen?’

Alle spulletjes die de mensen bij zich hebben, worden in het aanmeldcentrum gekopieerd. ‘Zelfs stickers op schoenzolen,’ vertelt een beambte. Soms, zegt hij, komen mensen zelfs met wapens het aanmeldcentrum binnen. Hij laat Cohen trots het systeem zien waarmee hij kan uitzoeken of de persoon in kwestie elders in Europa als crimineel staat geregistreerd. ‘Wij zijn de enigen in Europa die dat hebben.’

Cohen, quasi-plat: ‘Kenne we verkope.’

Bij Bureau Vervalsing krijgt Cohen chemisch gereinigde paspoorten te zien. Russen die zeggen dat ze joden zijn, zegt de marechaussee. Hij houdt het paspoort omhoog om het woord jood goed te kunnen bestuderen.

Cohen is zelf joods. Zijn ouders zaten in de oorlog ondergedoken en veel van hun dierbaren werden vermoord. Bij termen als selectie en quotum, veel gebezigd in de asielzoekersbranche, kijkt hij iedere keer licht gepijnigd. ‘Al doe ik weinig met dat joods-zijn, ik vergeet het geen moment.’ Natuurlijk heeft hij nagedacht over het feit dat uitgerekend op deze post iemand zit die joods is: ‘Ik denk dat het bij mezelf en bij anderen een extra gevoeligheid geeft. Er zijn briefschrijvers die me er fijntjes op wijzen dat ik toch joods ben, dus beter moet weten.

De term Cohen-tenten vond ik ook niet leuk. Het beste is om niet al te gevoelig te zijn.

Ik besef dat het om een heel belangrijke zaak gaat. Dus iedereen die het heeft over een quotumregeling of die van een individuele beoordeling af wil, moet ik teleurstellen. Dat kan niet. De nare, soms anti-semitische brieven lees ik heel snel.’ Hij beseft goed dat hem nog wel- eens wat voor de voeten zal worden geworpen: ‘De term Cohen-tenten vond ik ook niet leuk. Het beste is om niet al te gevoelig te zijn.’

Gsm-tijdperk

Tegen zonsondergang staat Cohen aan de Duitse grens bij het Mobiel Toezicht Vreemdelingen. Met duizelingwekkende vaart rijden marechaussees op motoren verdachte auto’s klem. In een parkeerhaven controleren ze de papieren van de inzittenden. ‘Ik heb mijn paspoort niet bij me,’ zegt Cohen. ‘Moet dat eigenlijk?’

Trots vertellen de marechaussees dat ze vorig jaar 31.000 illegalen uit ons land hebben geweerd. Ze maakten zevenduizend vrachtwagens open om te zien of er mensen in verstopt zaten. De nieuwste techniek om daar snel achter te komen, is een geavanceerd soort stethoscoop, waardoor je binnen twintig seconden weet of er levende wezens in zitten.

‘Heeft deze vorm van toezicht een afschrikwekkende werking?’ vraagt Cohen hoopvol. De marechaussee vertelt dat er in dit gsm-tijdperk sprake is van een ‘gezonde concurrentie’. ‘De ene mensensmokkelaar waarschuwt de andere als hij ziet dat we controleren. Daarom proberen we zo onvoorspelbaar mogelijk te zijn.’

De acht mannen salueren als Cohen vertrekt. Met grote snelheid en geëscorteerd door een motorrijder gaan we op weg naar het Brabantse plaatsje Mill, waar de dag ervoor een grote tent is neergezet. Cohen voelt zich zichtbaar op zijn gemak aan de grote tafel van de gemeenteraad in het stadhuis. Hij prijst het lokale bestuur: ‘Het is toch een hele ingreep voor uw gemeente.’ Dan, stichtelijk: ‘We kunnen het probleem niet oplossen, maar we kunnen er wel over nadenken.’ Later, in de tent tussen de wachtende gezinnen en de biddende mannen – het is ramadan en de televisie staat op Mekka – is Cohen duidelijk minder ontspannen.

Als ik ze zo zie zitten en staan. Ontredderd, voor het eerst in zo’n koud landje. Ze hebben geen idee.

Voelt hij zich verantwoordelijk voor al deze mensen? ‘Ik geloof het eigenlijk wel. Maar ik voel me ook verantwoordelijk voor de mensen van de IND, op wie altijd maar kritiek is. Ik weet dat er vreemdelingen tussen zitten die het gewoon proberen. Daar voel ik me minder verantwoordelijk voor. Tegelijkertijd… ik ken de verhalen niet.’ Fel: ‘Als ik ze zo zie zitten en staan. Ontredderd, voor het eerst in zo’n koud landje. Ze hebben geen idee. Ze schuifelen braaf mee in iets wat wij hebben verzonnen, wat ze niet begrijpen en waar wij allemaal fijnzinnige redeneringen op toepassen.’

Hij begrijpt dat de toenmalige Belgische minister van Binnenlandse Zaken Tobback aftrad toen een asielzoekster tijdens haar uitzetting om het leven kwam. Hij denkt dat hij hetzelfde zou doen. ‘Als je verantwoordelijk bent voor een club en er gebeurt iets dat niet kan, moet je consequenties trekken.’

Razzia’s

Binnenkort wordt duidelijk wat er met de kleine vijfduizend mensen uit Iran, Somalië en Ethiopië gaat gebeuren die al jaren in een van de centra zitten. Geen verzetsstrijders, want die hebben allang een officiële status, maar, zoals Cohen het formuleert, ‘gewoon de bakker op de hoek’. Andere Europese landen sturen Iraniërs allang terug, maar Nederland durfde niet – ondanks het positieve ambtsbericht dat het ministerie van Buitenlandse Zaken had geschreven.

‘Die mensen zitten daar veel te lang,’ zegt Cohen. ‘Als we gaan zeggen dat mensen terug moeten, moet duidelijk zijn dat die maatregel niet voor iedereen geldt. De factor tijd speelt een grote rol.’ Hij piekert over de schrijnende gevallen die natuurlijk zijn ontstaan door het onduidelijke beleid van de afgelopen jaren. ‘Als wij roepen dat snelle besluitvorming in ieders belang is, is dat niet waar. Dat geldt alleen voor de overheid en voor degenen die een status krijgen.’

En dan is er nog een ander probleem. Uitgeprocedeerde asielzoekers die uit eigen beweging opstappen, vertrekken vaak mob, met onbekende bestemming. Ze gaan weg en niemand weet waar naar toe. Zo langzamerhand gaat het om duizenden mensen. Blijven ze illegaal in Nederland? Gaan ze naar andere landen? Het kweken van een grote poel illegalen is niet aantrekkelijk, zegt Cohen. ‘Maar wat is het alternatief?’ De Vreemdelingendienst, zegt hij ter geruststelling, komt ze nooit tegen.

Tijdens een werkbezoek aan de Vreemdelingendienst in Amsterdam, in aanwezigheid van hoofdcommissaris J. Kuiper en hoofdofficier H. Vrakking, wordt deze kwestie uitvoerig besproken. ‘We hebben geen greep op de illegalen,’ zegt Kuiper. Voorlopig wil hij dat zo houden. ‘Want we willen geen razzia’s.’ Cohen: ‘Dan accepteer je dat we het niet weten. Misschien is een samenleving met illegalen – maar dan niet de criminele – wel te verkiezen boven eentje waarin je probeert ze allemaal weg te krijgen.’

Maar het is wel zo, vertelt chef Vreemdelingendienst P. Slort, dat in Amsterdam illegalen voor zevenendertig procent van de zakkenrollerij en tweeëntwintig procent van de inbraken verantwoordelijk zijn. Volgens de politie gaat het om een kleine hardnekkige groep van een paar honderd jonge Noord-Afrikaanse mannen, die liegen over hun identiteit en hun nationaliteit. Het probleem speelt al jaren en wordt bemoeilijkt omdat Algerije niet wil meewerken aan de vaststelling van hun identiteit.

De Vreemdelingendienst is nu overgegaan op de meer psychologische aanpak van de IND. Hij verplaatst zich in de persoon en probeert ‘via beelden en foto’s erachter te komen waar hij vandaan komt’. Het eerste verhoor heet een kennismaking. ‘We geven de vreemdeling zijn eigenwaarde terug,’ zegt de politie eufemistisch. Cohen: ‘Dat is prachtig, maar de setting is natuurlijk verschrikkelijk.’

Cohen heeft het naar zijn zin tussen deze min of meer gelijkgestemden. Die middag moet hij naar Rotterdam voor een werkbezoek aan het casino. Een beetje zuinigjes: ‘Dat valt ook onder mij.’

Als we mensen terugsturen, is er meer plaats. Het is ook een signaal aan de buitenwereld dat je hier niet zo makkelijk meer binnenkomt.

Hij beseft maar al te goed dat er bijna geen eer te behalen is aan dit staatssecretariaat. Maar als iemand het kan, zegt zijn omgeving, is hij het. Cohen is een heel goed bestuurder en emotioneel zou hij tegen een stootje kunnen. Maar de coalitie zal hem wel door dik en dun moeten steunen. Hij zal organisaties als VluchtelingenWerk moeten betrekken bij iedere stap die hij zet. ‘Als hij daarin slaagt, haalt hij het eind van de streep,’ zegt IND-directeur Elting.

Cohen zelf realiseert zich de beperkingen van deze post. ‘Je hebt de neiging te zeggen dat het allemaal wel goed komt als we hard werken. Maar dat is nog maar de vraag.’ Nu lijkt alles redelijk onder controle. De tenten in Ermelo zijn weer ingepakt en de crisislokatie in het Brabantse Mill is bijna leeg. ‘Maar vanaf juli komen er weer grote aantallen mensen deze richting uit,’ legt Cohen uit. ‘Per maand ongeveer 2500 mensen meer dan we kunnen opvangen. Dat telt op.’ Hij buigt zich over het velletje papier met de curves die de aankomende ramp zichtbaar maken. ‘Als we mensen terugsturen, is er meer plaats. Het is ook een signaal aan de buitenwereld dat je hier niet zo makkelijk meer binnenkomt.’ Hij richt zich op: ‘De prijs om naar Nederland te komen gaat omhoog.’ Stilte. ‘En ik weet dat dit cynisch klinkt.’