Als de overheid (bijna) niks meer geheim houdt

‘Wetten zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet zien hoe ze gemaakt zijn,’ zei toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Piet Hein Donner op de Dag van de Persvrijheid in 2011 – een uitspraak die hij had geleend van de Pruisische vorst Von Bismarck. ‘Openbaarheid is geen doel,’ ging Donner verder, ‘maar een randvoorwaarde voor het bestuur.’

Transparantie is voor veel Nederlandse overheden maar lastig. Binnen het ambtenarenapparaat wordt veel geklaagd over de huidige Wet openbaarheid van bestuur (WOB). De talrijke verzoeken van burgers om informatie openbaar te maken, trekken volgens veel overheden een te grote wissel op de organisatie. Bovendien wordt er veel geklaagd over misbruik van de wet. Sommige aanvragers zijn alleen maar uit op de dwangsom die overheden moeten betalen als ze niet op tijd reageren. Op hun beurt klagen veel burgers dat overheden WOB-verzoeken tot in den treure traineren. GroenLinks en D66 hebben daarom een wetsvoorstel ingediend om de WOB te herzien. De Wet open overheid moet er voor zorgen dat de aanvrager centraal komt te staan. Binnenkort behandelt de Tweede Kamer dit voorstel (zie kader).

Zweden is voor veel voorstanders van een open overheid een voorbeeld. Iedereen kan daar een kijkje nemen in de keuken van de overheid. Een wet uit 1766 ziet er daar namelijk op toe dat alle beslissingen, officiële communicatie en wetgevingsprocessen openbaar zijn. De Zweden zijn erg trots op hun offentlighetsprincipen (openbaarheidsprincipe), maar hoe is het om in een land te leven waar bijna alles openbaar is?

De honderd best verdienende

Het zou in Nederland ondenkbaar zijn om aan je buurman te vragen hoeveel belasting hij heeft betaald. Wij houden onze geldzaken liefst voor onszelf. In Zweden kom je er zonder probleem achter wat de buurman verdient. Alle belastingaanslagen zijn er openbaar. Niemand die er van opkijkt dat de roddelbladen elk jaar in het begin van juni weer lijsten publiceren met de meest verdienende artsen, politici, sporters of zakenlui. Belastingaanslagen zijn beslissingen van de belastingdienst, een onderdeel van de overheid, en dus openbaar. Al ruim 100 jaar geeft uitgeverij Kalenderförlaget uit Solna jaarlijks de Taxeringskalendern uit: In regionale uitgaves worden de inkomsten van belastingbetalers van de regio’s op een rijtje gezet. Elke uitgave wordt verrijkt met de top-100 grootverdieners uit de betreffende regio en een lijstje met de 100 best verdienende mensen van het hele land.

Het offentlighetsprincipen dicteert ook dat een notitie van een Zweedse ambtenaar 24 uur na schrijven openbaar gemaakt moet kunnen worden. Dit geldt ook voor de correspondentie van Zweedse bewindspersonen. Alle officiële communicatie, brieven en e-mails gestuurd vanuit regeringsadressen horen openbaar te zijn. Uitzondering: informatie die de staatsveiligheid of de verhoudingen met andere mogendheden kan schaden, wordt gecensureerd. Met een beroep op het offentlighetsprincipen heeft Vrij Nederland vast kunnen stellen dat de Zweedse premier Fredrik Reinfeldt het afgelopen halfjaar geen direct e-mailcontact heeft gehad met premier Rutte, of in elk geval niet via zijn officiële regeringsaccount. Ook als die een stempel ‘geheim’ zou hebben gekregen, had er melding van gemaakt moeten worden.

Gebak voor negenhonderd euro

Bengt Lundell, hoogleraar publiek recht aan de universiteit van Lund, reist de wereld over om het offentlighetsprincipen te prediken. Hij stelt dat elke samenleving er beter van zou worden. Lundell roemt het open besluitvormingsproces in Zweden. Al in een vroeg stadium hebben burgers het recht op inspraak op bijvoorbeeld wetsvoorstellen. Met de documenten die burgers kunnen opvragen, kunnen ze tot gefundeerde adviezen komen. Hoewel weinig gewone Zweden hier gebruik van maken, is het voor wetenschappers als Lundell een groot goed. ‘Wij schrijven hier bij de faculteit regelmatig ongevraagde opinies over wetsvoorstellen. Daarmee oefenen wij concrete invloed uit.’ Dat besluiten in de publieke ruimte worden genomen, is volgens Lundell de grootste pre van het systeem. Een ander voordeel is dat de efficiëntie van de overheden toeneemt: ‘Als ik weet dat iedereen mijn hele handel en wandel als ambtenaar kan nagaan, check ik alles wel twee keer voor ik iets inlever. Dat is een grote efficiëntieslag.’

Maar Lundell heeft ook de mindere kanten van het openbaarheidsprincipe ervaren. ‘Als ik mijn naam intik op Google, schrik ik van de hoeveelheid informatie die er over mij te vinden is. Dat is lang niet altijd even aangenaam.’ Lundell was een aantal jaar hoofd van de juridische faculteit in Lund. ‘In zo’n functie zijn er altijd mensen die het niet met je eens zijn. Dan is het wel eens lastig dat er zo makkelijk zoveel over je te vinden is.’ Het begon met een universiteitsblad waarin werd geschreven dat Lundell voor 8.000 kronen (bijna 900 euro) gebak had besteld bij een lokale bakkerij. Die informatie was makkelijk te verkrijgen, de universiteit is namelijk een publieke instelling.

Later werd ook zijn salaris bekendgemaakt. Dat vond hij onaangenaam, maar in principe geen probleem: ‘Iedereen kan hier van elkaar te weten komen wat ze verdienen.’ Maar toen ook zijn adres en burgerservicenummer openbaar werden, begon hij zich onbehaaglijk te voelen. ‘Er waren geen concrete bedreigingen, maar de sfeer was verre van gemoedelijk. Met die gegevens kun je bijna alles over mij en mijn gezin te weten komen, dat maakte mij toch wel bang.’

Veto van de EU

Ooit werd het offentlighetsprincipen ingesteld als een verbond tussen het Zweedse volk en zijn machthebbers. Zweden kent geen scheiding van machten zoals wij die in Nederland kennen, maar een parlementair systeem dat geworteld is in de soevereiniteit van het volk. Volgens professor Lars Trägårdh, een historicus die zich heeft gespecialiseerd in de ontwikkeling van de Zweedse burgermaatschappij, is het openbaarheidsprincipe een belangrijke compensatie voor het feit dat de machten in Zweden niet gescheiden zijn. ‘Dat iedere Zweed een overheid gewoon kan opbellen om belangrijke informatie op te vragen, zorgt ervoor dat de overheden altijd en door iedereen te controleren zijn.’ Hierdoor wordt er volgens Trägårdh gebouwd aan een vertrouwensrelatie die voortdurend wordt versterkt en hernieuwd. ‘Overheden staan heel dicht bij het volk. Een essentieel element in het functioneren van de Zweedse democratie.’

Al in 1766 vonden de Zweedse machthebbers dat het volk het recht had om te weten wat er binnen de overheid gebeurde. Het land heeft nooit een feodaal systeem gekend; er waren geen leenheren die land uitleenden in ruil voor trouw, militaire dienst en belasting. Hierdoor ontstond een egalitaire maatschappij waarin het maatschappelijk middenveld altijd een belangrijke rol heeft gespeeld. De koning ontleende zijn macht aan de burgers en niet aan grootgrondbezitters. Dat dwong hem goed naar zijn onderdanen te luisteren. Daarom werd halverwege de achttiende eeuw besloten alle communicatie en besluiten van overheden openbaar te maken. Op die manier kon het volk de macht dicht op de huid zitten.

Toen Zweden in 1995 tot de Europese Unie toetrad, bedong het dat het openbaarheidsprincipe intact moest blijven. De Zweedse overheid beloofde het met hand en tand te verdedigen. Toch werd de afgelopen jaren het bereik van het principe ingeperkt onder druk van de EU. De beleidsmakers in Brussel zijn er niet zo blij mee dat de Zweden zo vrijgevig zijn met EU-stukken over zaken als begrotingen en subsidies. De Europese Commissie heeft sinds een paar maanden het recht de openbaarmaking van bepaalde informatie te vetoën. Daaronder ook stukken die onder de Zweedse wet openbaar zouden moeten zijn. Sinds 1 januari moeten Zweedse overheden bepaalde documenten die ze van de Europese Unie ontvangen het stempel ‘geheim’ geven.

Een negentiende-eeuws siergeweer

Freelance journalist Nils Funcke, de voorzitter van het comité dat in opdracht van de regering de vrijheid van meningsuiting in Zweden onderzocht, is een van de felste verdedigers van het openbaarheidsprincipe. Hij vraagt zich af wat er met de strijdbare Zweedse houding is gebeurd nu de EU toch zijn zin lijkt te hebben gekregen.

De enorme mogelijkheden tot informatiedeling die de 21ste eeuw biedt, vormen op dit moment de grootste uitdaging voor het offentlighetsprincipen. ‘Allerlei informatie kan tegenwoordig digitaal met groot gemak aan elkaar worden gelinkt en daarna vaak klakkeloos gepubliceerd worden,’ aldus Lundell. Volgens hem is het principe daar niet op berekend. Er zijn al maatregelen genomen om digitaal misbruik tegen te gaan. Zo kunnen bepaalde documenten alleen nog maar door de aanvrager persoonlijk bij een loket afgehaald worden. Toch komt misbruik nog regelmatig voor.

Zo ging begin dit jaar de website LexBase.se online, naar eigen zeggen: ‘De grootste database met gerechtelijke informatie over personen en bedrijven van Zweden.’ Tegen betaling van 79 kronen (zo’n € 8,50), konden geïnteresseerden daar hun eigen antecedentenonderzoek doen. Er kon ook op een Google Maps-kaart worden gezocht. Met rode punaises werden alle veroordeelden op de kaart van Zweden gemarkeerd. Zo kon iedereen van achter de computer op onderzoek uitgaan in de buurt. Eindelijk eens kijken wat die louche man van drie huizen verderop allemaal op zijn kerfstok heeft.

Op die manier kwam ook de zesenzestigjarige Johan, een voormalige zakenman van onbesproken gedrag, in zijn chique villawijk bekend te staan als crimineel, terwijl hij nooit veroordeeld is. Toen de moeder van Johan in 2008 overleed, vond hij in haar boedel een negentiende-eeuws siergeweer. Onklaar gemaakt en dus volledig onbruikbaar, volgens Johan. Toch moest hij zich voor de rechter verantwoorden, illegaal wapenbezit luidde de aanklacht. Hij werd in eerste aanleg en in hoger beroep vrijgesproken. Maar hij stond wel met burgerservicenummer, adres, naam en toenaam tussen de veroordeelden op Lexbase.se.

Belasterd worden

Lexbase is volledig legaal te werk gegaan. Gerechtelijke uitspraken vallen namelijk ook onder het openbaarheidsprincipe. Dat de vonnissen alleen nog maar in persoon zijn af te halen, heeft de mannen achter LexBase niet ontmoedigd. Ze haalden het grote pak papier op en digitaliseerden alle uitspraken. Een menselijke fout is snel gemaakt, bleek ook weer in dit geval. Lexbase blunderde met de informatie. Ze namen niet alleen de namen van de verdachten op in hun register, maar ook de namen van iedereen die bij de rechtszaak betrokken was. Dus ook slachtoffers, getuigen en mensen die vrijgesproken zijn belandden op de site. Het harde werken heeft de oprichters geen windeieren gelegd: in de eerste week bezochten drie miljoen mensen de site. In drie dagen zetten de mannen anderhalf miljoen Zweedse kronen om, ruim 165.000 euro. Die investering hadden ze snel terugverdiend.

De dag dat de site online ging, beleefde Johan in een shock. ‘Mijn volwassen zoon had zich uit nieuwsgierigheid voor de site aangemeld. Hij was de eerste die belde.’ De telefoon stond de hele dag roodgloeiend. Johan voelde zich gekwetst en vernederd. ‘Het voelt alsof de buren naar me staren. Mensen trekken toch hun eigen conclusies. Waar rook is, is vuur, zeggen ze. Het voelt allemaal erg onprettig en leidt tot grote frustratie.’ Johan heeft besloten alleen met de pers te praten onder de voorwaarde dat zijn anonimiteit wordt gegarandeerd. ‘Ik wil pas met mijn echte naam naar buiten treden als mijn naam gezuiverd is. De publicatie op LexBase heeft al voldoende schade aangericht.’

Rechtszaken die tegen de website gevoerd zijn werden allemaal verloren. LexBase heeft de informatie namelijk legaal verkregen. Daarnaast is de site juridisch zo georganiseerd dat ze zich kunnen beroepen op de wet op de vrijheid van drukpers. Samen met zo’n achthonderd andere slachtoffers van de site probeerde Johan het in een nieuwe aanklacht op laster te gooien. Maar ook daarin kreeg de groep nul op het rekest. Bovendien is het kwaad eigenlijk al geschied. Een rectificatie op internet blijkt vaak niet meer dan symbolisch. Als iets eenmaal op het web staat, is het in de praktijk vaak onmogelijk om het er helemaal vanaf te halen.

Waarom nog iets verbergen?

Vooraanstaande Zweden stonden in de rij om hun afschuw over de site uit te spreken. ‘Dit is waarom ik LexBase haat,’ schreef Angelica Karlsson van ’s lands grootste krant Aftonbladet in koeienletters boven haar column. Haar gegevens waren ook op LexBase terecht gekomen via het vonnis in een zaak waarin zij slachtoffer was. Irene Ramberg, de voorzitster van de Zweedse balie, sprak van een cynisch misbruik van democratische rechten. Peter Wolodarski, hoofdredacteur van de kwaliteitskrant Dagens Nyheter, riep de Zweedse regering op om zijn burgers beter te beschermen tegen digitale laster.

Veel kritiek dus van journalisten, terwijl het openbaarheidsprincipe juist voor hen een zegen is. Ze kunnen machthebbers dicht op de huid zitten en er is af en toe leuke bijvangst, zegt journalist Fredrik Öjemar, verslaggever van zakenkrant Dagens Industri. In de aanloop naar de recente verkiezingen publiceerde hij een interviewreeks met lijsttrekkers. Voor elk interview schreef hij een kadertje met daarin naast de geboorteplaats, het cv en de samenstelling van het gezin ook het maandinkomen van de politicus. ‘Doordat er zoveel informatie openbaar is, zijn mensen uit zichzelf opener,’ legt Öjemar uit. ‘Woordvoerders leveren dat soort informatie hier standaard aan.’

Eigenlijk zijn dit soort feitjes natuurlijk futiel, maar het tekent volgens Öjemar wel de verhouding tussen bestuurders en journalisten. Zweden groeien op met de openheid van het openbaarheidsprincipe. Iedereen weet dat iedereen elkaar kan controleren; waarom zou je dan nog proberen iets te verbergen? Öjemar merkt dat dit ook effect heeft op bestuurders in het Zweedse bedrijfsleven. ‘Topmannen van Zweedse bedrijven kun je altijd aanschieten voor een reactie. Bij buitenlandse bedrijven moet je de drie vragen die ze je toestaan vaak eerst geschreven indienen bij een woordvoerder voor je iemand te spreken krijgt.’

Groot vertrouwen in politici

Drie dagen na de lancering ging LexBase na een hackpoging op zwart. Niet veel later zegde Bahnhof, het bedrijf dat de website faciliteerde, het contract met LexBase op. Diezelfde dag besloot de advocaat Pontus Ljunggren, een van de eigenaren van de website, na bedreigingen uit het project te stappen. ‘Wij wilden een dienst aanbieden die criminaliteit zou tegengaan. Een plek waar mensen konden checken met wie ze zaken zouden doen, het was niet onze bedoeling dat mensen in de buurt op zoek zouden gaan naar criminelen,’ schreef Ljunggren in een verklaring. ‘Nu ik zie wat we allemaal teweeg hebben gebracht, moet ik zeggen dat ik mijn betrokkenheid bij LexBase betreur.’

Inmiddels is de site weer in de lucht, maar de optie om veroordeelden op een kaart op te zoeken is na alle controverses verwijderd.

Hoewel de privacyschending van LexBase mogelijk wordt gemaakt door het openbaarheidsprincipe, richt geen enkele criticus daar zijn pijlen op. De openbaarheid blijft heilig. Zelfs Johan vindt het belangrijk dat vonnissen openbaar blijven, zodat ze onderzocht kunnen worden door bijvoorbeeld journalisten. ‘Ik zal het openbaarheidsprincipe ondanks mijn ervaringen blijven verdedigen,’ stelt hij overtuigd. Volgens professor Bengt Lundell is het onmogelijk om incidenten zoals die met LexBase te voorkomen. ‘Dat is de bijkomende schade van het systeem,’ zegt hij, ‘te veel mensen verstoppen zich achter hun privacy.’

Het lijkt onwaarschijnlijk, maar vrijwel alle Zweden blijven het openbaarheidsprincipe verdedigen. De openheid zit diep in de Zweedse cultuur. Het offentlighetsprincipen maakte van Zweden de open en democratische samenleving die het nu is. De afstand tussen volk en overheid is klein omdat elke Zweed altijd en overal informatie op kan vragen. Hierdoor is het vertrouwen in ambtenaren en de overheid veel groter dan in de rest van Europa. Bovendien is er een grotere betrokkenheid bij het democratische proces. In een ranglijst die de OESO opstelde over betrokkenheid bij het opstellen van wet- en regelgeving staat Zweden tweede van Europa – Nederland staat vierentwintigste.

De Zweedse minister van Justitie Beatrice Ask zei in het Zweedse Journaal LexBase zeer schadelijk te vinden: ‘Het ondergraaft het rechtsprincipe dat men als vrij burger kan leven als men zijn straf heeft voldaan. Het principe is bedoeld om de macht te controleren, niet om burgers onder de loep te nemen.’ Ask heeft daar volgens professor Lundell zeker een punt. Volgens hem is het essentieel dat er verantwoordelijk wordt omgegaan met de openheid. De snelheid waarmee informatie tegenwoordig wordt gedeeld, is een van de grootste uitdagingen voor het principe. Toch blijft hij erbij dat de baten van de openheid groter zijn dan de kosten. ‘Ik zou het elke samenleving in de wereld aanraden.’