De Tweede Kamer lijdt aan lobby-schizofrenie

Diverse Kamerleden hebben in het verleden geclaimd dat hun parlementaire werkkamer volstrekt lobbyvrij was – Femke Halsema (GroenLinks) bijvoorbeeld, en Ronald van Raak (SP). Of je dit geloofwaardig vindt, hangt sterk af van je definitie van lobbyen. Zo vond Femke Halsema haar nevenfunctie als voorzitter van de Vereniging Gehandicaptenzorg geen vorm van lobbyen. De Volkskrant vroeg zich over Van Raak af hoe consequent hij was: volstrekt lobbyvrij betekent immers ook geen vakbondsvertegenwoordigers over de vloer. Behoorlijk lastig als de nummer drie op de lijst van je partij – destijds Lilian Marijnissen – werkzaam is voor Abvakabo FNV.

Er blijkt dus wel wat licht te zitten tussen de dagelijkse Haagse lobbyrealiteit en de manier waarop Tweede Kamerleden daar naar buiten toe over praten. Zo riepen de volksvertegenwoordigers in 2015 minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem (PvdA) op het matje na berichten in NRC dat de ING had meegeschreven aan een wet. De bank leverde teksten aan die 350 miljoen euro belastingvoordeel opleverden. Lobbyisten lieten in diverse media weten dat belanghebbenden wel vaker suggesties aanleveren voor wetteksten, maar de Haagse kaasstolp was te klein. CDA, ChristenUnie, D66, GroenLinks, VVD, SGP en SP voelden minister Dijsselbloem aan de tand: ‘Klopt de berichtgeving en is dit gebruikelijk?’ klonk het eensgezind.

Een opvallende vraag, aangezien Kamerleden voor het antwoord alleen maar naar hun eigen fracties hadden hoeven kijken. Want naast ambtenaren op ministeries – die ze vooral moeten hebben als ze iets willen in een begrotingsvoorstel – bestoken lobbyisten ook Kamerleden met tekstsuggesties. Zo denken ze graag proactief mee over Kamervragen, moties, amendementen en schriftelijke inbreng.

Knip-en-plak Kamerwerk

In de gesprekken die Vrij Nederland met Kamerleden voert, is de constante stroom van informatie een regelmatig terugkerend thema. Lobbyisten vormen een vaste aanvoerroute van informatie, deels in de vorm van zogeheten lobbybrieven. ‘Er verschijnen soms kant en klare motieteksten in mijn mail, of suggesties voor schriftelijke inbreng,’ vertelt CDA-Kamerlid en sinds augustus partijleider Henri Bontenbal. De vriendelijke vingerwijzingen voor mogelijke Kamerinbreng wekken irritatie op bij het Kamerlid: ‘Ik voel me dan behandeld als een klein kind, alsof ik achterlijk ben.’

Een goede lobbyist zorgt daarom eerst dat er een bepaalde verstandhouding bestaat. Hoewel het wel voorkomt, heeft het gelijktijdig bestoken van allerlei Kamerleden met dezelfde suggesties weinig zin. ‘Maanden voor het debat wissel je al informatie uit, en als dat op prijs wordt gesteld, opper je pas de mogelijkheid om wat tekstsuggesties aan te leveren,’ vertelt voormalig D66-Kamerlid Bert Bakker, tegenwoordig eigenaar van public affairs-kantoor Meines Holla & Partners. Die suggesties lever je dan wel exclusief aan. ‘Geen partij denkt precies hetzelfde over een onderwerp, en daarnaast is het niet handig als een Kamerlid negatief verrast wordt door een collega die dezelfde vraag stelt en het dus herkent.’

Toch gebeurt dit zo nu en dan wel tijdens debatten, vertellen diverse (oud-)Kamerleden. ‘Oh zeker, dan hoor ik een collega praten tijdens een commissiedebat en dan weet ik – ah, jij hebt die-en-die gesproken,’ aldus Bontenbal. Dergelijke gênante situaties wil zowel het Kamerlid als de lobbyist voorkomen, stelt oud-VVD Kamerlid André Bosman, tegenwoordig lobbyist. ‘Al wordt dat risico denk ik wel steeds groter, omdat Kamerleden tegenwoordig minder tijd krijgen voor grote dossiers. Dan wordt knip-en-plak-Kamerwerk erg verleidelijk.’

Tijdens het onderzoek voor dit artikel kwamen we een dergelijk knip-en-plak voorbeeld tegen bij Wybren van Haga (BVNL). Voor een motie nam hij een-op-een de aangeleverde tekst van een wapenfabrikant over. Het Nederlandse bedrijf Defenture had bij een aanbesteding voor legervoertuigen achter het net gevist, en wist via een lobbyist voor elkaar te krijgen dat Kamerlid Van Haga de staatssecretaris opriep de Kamer ‘zo uitgebreid mogelijk te informeren over de testuitslagen’ van de concurrent.

Van Haga ziet hier geen enkel kwaad in. Het ging immers om een Nederlands bedrijf en, zo stelt hij: ‘BVNL zet Nederlandse bedrijven op nummer 1!’ Op de vraag of hij wel vaker gebruik maakt van door bedrijven aangeleverde teksten voor Kamervragen en moties, reageert hij dan ook positief. ‘Uiteraard. BVNL vecht voor het belang van Nederland en als er een gedupeerde is, werken wij graag samen. Alle lobbyisten uit het Nederlandse MKB weten ons te vinden. De agrarische sector, de horeca, de kermisbranche, de energiebranche, de visserij, de binnenvaartschippers, etc.’

Het is het type ‘ombudspolitiek’ waar zijn partijgenoot Richard de Mos in Den Haag mee in de knel kwam. De 113 duizend euro die ondernemers doneerden aan de partij van De Mos: was dat uit ideologische affiniteit of omdat ze er iets voor terugkregen? Het Openbaar Ministerie meende van wel, de rechter meende van niet. Uit zijn tijd in de gemeenteraad van Den Haag herinnert Kamerlid Pieter Grinwis (CU) zich hoe er vanuit de Groep de Mos soms moties werden ingediend ten behoeve van individuele cafés. ‘Dan kun je je afvragen hoe die belangenafweging is gemaakt, maar dat is volgens mij bij uitstek een politieke discussie en geen zaak voor het OM.’ Het is namelijk erg lastig om direct aan te wijzen waar het algemene belang ophoudt en een particulier belang begint, en op welke momenten ze overlappen.

Gewoon belangenbehartiging

Op Van Haga (BVNL) na trekken Kamerleden doorgaans de grens bij penvoerderschap: input van belangengroeperingen gebruiken of parafraseren doen ze allemaal, maar ze gaan nog altijd over hun eigen inbreng. ChristenUnie-Kamerlid Pieter Grinwis merkte bijvoorbeeld dat het verduurzamen van 2,7 miljoen slecht geïsoleerde woningen voor veel mensen onbetaalbaar bleek. Samen met het CDA en GroenLinks ging hij om tafel met wetenschappers, maar ook met Techniek Nederland en isolatiebedrijven. Die laatste hebben een direct financieel belang bij isolatiemaatregelen. ‘Natuurlijk,’ zegt Grinwis. ‘Maar ze hebben ook de kennis in huis om mij als Kamerlid te vertellen wat wel of geen effectief beleid is.’ Het om de tafel gaan met een belangenbehartiger die financieel baat heeft bij een bepaalde politieke maatregel hoeft volgens Grinwis niet problematisch te zijn. ‘In dit geval dient het evident een algemeen belang, want in dit soort slecht geïsoleerde appartementen uit de jaren zestig zitten niet de meest kapitaalkrachtige mensen. Die kun je niet achterlaten.’

Of dit een goede manier is van belangenbehartiging, is volgens hem ook aan zijn Kamercollega’s. ‘Als iemand daar anders over denkt, laat die mij dan kritisch bevragen in het politieke debat.’

‘Lobbyen is gewoon belangenbehartiging,’ zegt Henri Bontenbal, ‘en politiek gaat over belangenafwegingen, dus nogal wiedes dat lobbyisten en politici elkaar vinden.’ Bontenbal ziet het vooral misgaan bij de dossierkennis van Kamerleden om de lobby op juiste waarde te schatten en in een bredere context te plaatsen. ‘We moeten onze pijlen niet richten op het fenomeen lobbyen, maar op de ethiek van Kamerleden. Als iemand zich laat gebruiken door een bedrijf, dan moet je wijzen naar de betreffende fractie of naar het Kamerlid, want daar vindt die beoordeling plaats.’

Argumenten

Tegelijkertijd wordt het label ‘lobbyist’ vooral gehanteerd als het gaat om de belangen van de politieke opponent. Dat de milieuwet van Jesse Klaver (GroenLinks) en Diederik Samsom (PvdA) in 2015 een kopie bleek van een voorstel van Milieudefensie zal eerder rechtse wenkbrauwen doen optrekken dan linkse, net zoals een Unilever-appje naar minister-president Mark Rutte (VVD) vooral verkeerd zal schieten in het progressieve keelgat.

Lobbyen raakt ook aan een niet te beantwoorden kip-ei vraag: shoppen partijen in de belangen die hun ideologie bevestigen, of zijn stevige belangen soms in staat de politieke agenda naar hun hand te zetten?

Maar niet iedereen die lobbyt, ziet zichzelf ook als een lobbyist. ‘Ik vind Frans Timmermans bijvoorbeeld een lobbyist,’ zei Caroline van der Plas (BBB) in september vorig jaar tijdens een Kamerdebat. ‘Dat klinkt misschien heel raar, maar wij krijgen, werkelijk waar, elke maand verzoeken om een gesprek, over dit, over Fit for 55, over de Green Deal. Laatst was hij hier nog weer met zijn hele kabinet, met dertig personen, om even een uurtje een broodje te eten met Kamerleden om te praten over allerlei dingen.’

Er spelen, kortom, allerlei belangen.

Waaronder de politieke belangen van een minister. Vanuit de ministeries wordt net zo goed likkebaardend gekeken naar de pen van Kamerleden. Politiek assistenten bijvoorbeeld zijn doorgaans geïnteresseerd in Kamerleden die een motie willen indienen: ‘Dan kijk ik wel even. Want ze moeten natuurlijk niet een motie indienen waarmee ze ons heel erg in de problemen brengen, dat is gewoon niet zo handig. Dus dan probeer je het wel een beetje te dealen: als je het zo formuleert, dan kan het wel,’ vertelde een politiek assistent in 2008 aan masterstudente Marlies de Vries van de Universiteit Utrecht. Vijftien jaar later is deze politieke variant van een slager die meeschrijft aan de voorwaarden van zijn eigen keuring nog altijd staande praktijk. ‘Als je erover nadenkt, is het zeker vanuit het oogpunt van dualisme, macht en tegenmacht, natuurlijk heel raar,’ aldus JA21-Kamerlid Nicki Pouw-Verweij, die ook wel eens het aanbod heeft gekregen van een politiek assistent om een motie van haar te herschrijven.

Weinig medewerkers

De grootste uitdaging voor Kamerleden zit dan ook in overzicht houden over het speelveld, en de wirwar aan belangen in de juiste context plaatsen. De complexiteit van het Nederlandse politieke stelsel moet niet onderschat worden, zegt UvA-onderzoeker Marcel Hanegraaff. Er is wetgeving op gemeentelijk, provinciaal, landelijk en internationaal niveau. ‘Dit maakt het erg lastig voor Kamerleden om in te schatten waar precies de oplossing voor bepaalde problemen ligt, en in welke situatie welke belangen wel of niet moeten worden meegewogen.’

Juist omdat lobbyisten professionals zijn op bepaalde onderwerpen, en Kamerteksten zeer technisch zijn, valt beïnvloeding soms alleen op voor de goede verstaander.

Zeker met een kleine ondersteunende staf. Nederlandse Kamerleden moeten het met relatief weinig doen, concludeerden politicologen Simon Otjes en Gijs Jan Brandsma, die het aantal fractiemedewerkers in de Tweede Kamer afzetten tegen het aantal in andere landen. Afgezet tegen het inwoneraantal zouden er nog tweehonderd bij moeten.

Of de relatief kleine staf een probleem is voor het functioneren van de Tweede Kamer konden de politicologen overigens niet zeggen. ‘Er is simpelweg niet genoeg informatie beschikbaar over het aantal fractie- en Kamermedewerkers.’ Opmerkelijk volgens de politicologen, aangezien ze worden betaald met belastinggeld. ‘Het publiek verdient inzicht over hoe ze worden ingezet en wat het opbrengt.’

Niet alleen heeft het Nederlandse parlement relatief weinig medewerkers, ook zijn er meer partijen bij gekomen. Vorig decennium zaten er gemiddeld veertien Kamerleden in een fractie, nu zijn dat er nog negen. Resultaat: het aantal dossiers per Kamerlid is toegenomen, en op elk dossier spelen weer andere belangen. En waar voorheen een Kamerlidmaatschap van acht of twaalf jaar geen uitzondering was, zitten Kamerleden tegenwoordig veel korter op het blauwe stoeltje. Hierdoor is er minder tijd om dossierkennis op te bouwen, en om de spelers in het veld te leren kennen en hun belangen. Een zorg die met de recente leegloop van Kamerleden sinds de val van het kabinet-Rutte IV weer heel actueel is.

Vertrouwen

De roep om meer medewerkers in de Tweede Kamer komt óók uit de hoek van public affairs. In 2019 begonnen historici Geerten Waling, Berend Sommer en lobbyist Oliver van Loo een petitie die uiteindelijk werd ondertekend door 31 maatschappelijke organisaties, bedrijven, public affairs-bureaus en wetenschappers. In die petitie werd de Tweede Kamer opgeroepen om meer te investeren in de eigen fractieondersteuning. De actie resulteerde – dankzij een motie van Rob Jetten (D66), destijds Kamerlid – in de zogeheten Jetten-gelden.

Maar of het probleem hiermee is opgelost, is nog maar de vraag. Uit onderzoek van De Nieuws BV en De Groene Amsterdammer bleek dat de Jetten-gelden maar deels zijn gebruikt voor inhoudelijke ondersteuning. Partijen hebben het geld opgepot of uitgegeven aan extra voorlichters en strategen.

Een van de medeondertekenaars van de petitie, Maaike van Hooidonk van adviesbureau WePublic, is er niet gerust op: ‘Door de snelle wisseling van Kamerleden is het kennisniveau de afgelopen jaren echt omlaag gegaan in de Tweede Kamer.’ Hoewel een lobbyist daarvan zou kunnen profiteren, maakt het volgens haar het werk juist lastiger. ‘Uiteindelijk wil je dat de informatie die je aanlevert wel goed wordt begrepen, daar is dus toch ook kennis voor nodig.’

‘In wezen is lobbyen een informatieberoep, zoals politiek en wetenschap dat ook zijn.’

Vakgenoot en mede-initiatiefnemer van de petitie Oliver Van Loo, deelt deze zorgen: ‘Er is een grote mate van afhankelijkheid vanuit de Tweede Kamer en ik vraag mij af of dat wel zo gezond is.’ Van Loo herinnert zich hoe hij een in de avonduren vanaf een terras vluchtig opgestelde tekst voor een Kamerlid enkele minuten later terugzag via de griffier als motie, ‘met de spelfouten er nog in’.

‘In wezen is lobbyen een informatieberoep, zoals politiek en wetenschap dat ook zijn,’ legt hoogleraar Public Affairs Arco Timmermans uit. ‘Informatie wordt hier als ruilmiddel gebruikt, en de vraag komt steevast neer op: hoe check je de kwaliteit van de informatie die de lobbyist van een opdrachtgever heeft gekregen en vervolgens weer doorgeeft aan een Kamerlid?’ Als de lobbyist een Kamerlid verkeerd informeert en voor schut laat staan, verliest hij zijn ingang. In principe hebben beide partijen er dus baat bij als de informatie die wordt aangeleverd van goede kwaliteit is.

Volgens lobbyist Oliver van Loo draait zijn vak grotendeels om vertrouwen: ‘Dat gaat honderd keer goed, en soms mis.’

Juist omdat lobbyisten professionals zijn op bepaalde onderwerpen, en Kamerteksten zeer technisch zijn, valt beïnvloeding soms alleen op voor de goede verstaander. Zo maken lobbyisten graag gebruik van de schriftelijke vragenronde omdat daar niet altijd bij wordt vermeld welke partij welke vragen stelt. Dan wordt er een lijst vragen namens de hele Kamercommissie gestuurd. Toch herkennen ambtenaren aan de vragen vaak wel uit welke lobbyhoek ze komen. Voor lobbyisten zijn ambtenaren op ministeries en bewindspersonen een belangrijker doelwit dan parlementariërs. De Tweede Kamer kan soms gebruikt worden als springplank.

De meeste Kamerleden die we spraken, zien zichzelf als autonoom, onafhankelijk en prima in staat om de belangen af te wegen. Zolang ze zélf om de informatie vragen en bepalen welke informatie ze wel of niet meenemen, ligt de belangenafweging precies waar die hoort: bij de politicus zelf.

Dit politieke zelfbeeld is volgens UvA-onderzoeker Marcel Hanegraaff herkenbaar, maar niet realistisch: ‘Politici lijden aan chronische zelfoverschatting, uit onderzoek is gebleken dat het echt niet zo werkt.’ Hanegraaff wijst erop dat het niet alleen gaat om zicht hebben op het speelveld van belangen, maar ook om de timing. Als voorbeelden noemt hij de klimaatplannen van de Europese Unie. Bedrijfslobbyisten overdreven de mogelijke negatieve consequenties van de plannen. Zo werd controverse gecreëerd om politieke actie te forceren. Een politicus kan dan scoren door zichzelf te profileren als redder in nood die even een stokje steekt voor schadelijk beleid.

Soms wordt informatie ook op een bepaalde manier gepresenteerd om de achterliggende belangen te verdoezelen. De Amerikaanse fossiele industrie zette bijvoorbeeld stichtingen op die vervolgens met als onafhankelijk gepresenteerd onderzoek naar buiten kwamen waaruit zou zijn gebleken dat de effecten van klimaatverandering sterk werden overschat. ‘We hebben kunnen zien en meten dat dit soort acties invloed hebben op de publieke opinie. Politici vinden zelf van niet, maar ze worden aantoonbaar beïnvloed.’

Ook in Nederland komt het voor dat de bron wordt verdoezeld. Zo ging het televisieprogramma Rambam in 2013 met een fictief bedrijf en een verzonnen issue naar Den Haag. Binnen twee maanden lukte het de makers om CDA-Kamerlid Mona Keijzer en PvdA-Kamerlid Khadija Arib vragen te laten stellen aan minister Edith Schippers (VVD) van Volksgezondheid. De lobbyist die Rambam in de arm had genomen, adviseerde om een stichting op te richten om zo het commerciële belang te verbergen. Er werd destijds schande geroepen over Keijzer en Arib, maar Hanegraaff is een stuk milder. ‘Je kunt dat onderscheid als politicus in de praktijk gewoon niet maken.’

Aan banden leggen

Hierdoor gaat de politieke discussie over lobbyisten steevast over het aan banden leggen, het controleren en het registreren van hun activiteiten. Volgens Braun geeft dit een vertekend beeld. ‘Eigenlijk kun je zeggen dat iedere burger die een ambtenaar benadert, of via protesten of de media een belang kenbaar maakt, aan het lobbyen is. Als je daar zicht op wilt houden, moet je zicht houden op alles en iedereen die heeft geprobeerd om input te leveren op besluitvorming.’

En juist het kenbaar kunnen maken van een belang is noodzakelijk in een democratie. ‘De manier waarop de discussie nu wordt gevoerd doet echt afbreuk aan de positieve aspecten van consultatie en burgerparticipatie.’

Mobiliseren

Zoals het belangrijk is voor een Kamerlid om de aangeleverde informatie in de juiste context te plaatsen, zo is het ook van belang om zicht te hebben op het lobbyspeeldveld. Dat is de afgelopen tien jaar flink veranderd. Want het gaat natuurlijk ook over de mogelijkheden om bepaalde belangen te mobiliseren. Een individuele burger die een bezorgde mail stuurt aan een Kamerlid is niet te vergelijken met de multinational die een lobbykantoor kan inhuren die meedenkt over een hele strategie. Dat laatste kost geld.

Geld om belangen te organiseren kan komen uit de samenleving zelf, via donaties of contributies, maar wanneer het aan de markt wordt overgelaten, is het eindresultaat dat degene met het meeste geld het beste is georganiseerd. ‘Daar kun je dan subsidie tegenover zetten vanuit de overheid, en precies op dit vlak zien wij verschillen ontstaan,’ legt Marcel Hanegraaff uit. Voorheen bungelde Nederland ergens tussen het Amerikaans-Britse model – waarin er amper overheidssubsidies zijn voor ngo’s – en het Scandinavische model, waarin overheden er strikt op toezien of alle belangen evenredig vertegenwoordigd zijn. ‘Maar de afgelopen tien jaar is Nederland volledig opgeschoven naar het Amerikaanse model,’ zegt Hanegraaff. ‘De groepen met het meeste geld hebben de beste toegang, en dat is problematisch.’

Voor zichzelf

Hanegraaff ziet ook een andere ontwikkeling: bedrijven lobbyen steeds meer voor zichzelf, en niet meer via een koepelorganisatie als VNO-NCW. ‘We weten uit onderzoek dat als associaties lobbyen, ze zich richten op de lange termijn en op stabiliteit in de sector. Individuele bedrijven gaan voor het eigen kortetermijnbelang.’

Dit wordt bevestigd door een UvA-masterscriptie van Rosa Juffer die samenwerkte met Open State Foundation. Haar saillante conclusies haalden krantenkoppen. Zo berekende ze dat tussen 2017 en 2020 de meeste afspraken van bewindslieden met bedrijven (26,6 procent) of bedrijfsorganisaties (20,5 procent) waren. Bewindslieden spraken vooral met bedrijven zoals Ahold Delhaize, Air France-KLM, Facebook en KPN. Slechts 7,8 procent van de afspraken was met ngo’s.

Wie overigens denkt dat met deze laatste groep in ieder geval een breder, representatief palet aan belangen wordt behartigd, vergist zich. Hanegraaff wijst erop dat ngo’s – zoals Greenpeace en Amnesty International – weliswaar maatschappelijke belangen nastreven, maar verder niet heel representatief zijn. ‘Als je kijkt naar verschillende dimensies – zoals opleidingsniveau, sociaaleconomische achtergrond, aandeel vrouwen – verdedigen ook ngo’s vooral de belangen van geprivilegieerde groepen.’

‘Juist door verantwoording af te leggen, kunnen burgers zien of iets een politieke keuze is geweest of niet.’

De besluiten die politici nemen, hebben intussen niet alleen effect op de belangengroeperingen die zich aan tafel weten te wurmen, maar op alle burgers. ‘Lobbyisten leveren informatie aan die een rol spelen bij politieke beslissingen, en die hebben vervolgens weer een effect op wat jij en ik als burger wel of niet krijgen. Daar moet gewoon verantwoording over afgelegd worden,’ vindt hoogleraar Arco Timmermans.

De lobbyisten die we spreken zouden daar niet zoveel moeite mee hebben, het zijn vooral de Tweede Kamerleden die er niet op zitten te wachten. De parlementariërs verklaren eensgezind dat ze de belangenafweging prima zelf kunnen maken, en stemmen steevast tegen voorstellen die gaan over het afleggen van verantwoording daarover.

‘Maar juist door die verantwoording wel af te leggen, kunnen burgers zien of iets een politieke keuze is geweest of niet,’ zegt VOLT-Kamerlid Laurens Dassen. In een poging om de aanbevelingen van de Europese anti-corruptiewaakhond GRECO over te nemen, schreef Dassen samen met Pieter Omtzigt een initiatiefnota. Slechts een klein deel van de voorstellen werd overgenomen door de Tweede Kamer. En wat het wel haalde – zoals het instellen van een lobbyregister – werd alsnog niet door het kabinet uitgevoerd.

De motie van Renske Leijten (SP), die opriep tot een afkoelperiode voor Kamerleden voor ze als lobbyist aan het werk zouden mogen, kreeg evenmin een Kamermeerderheid.

‘Er heerst in Den Haag een cultuur van “dit lossen we zelf wel met elkaar op. Ik bepaal zelf wel wat ik openbaar maak en hoe ik mijn zaken regel”,’ reflecteert voormalig PvdA-Kamerlid Lea Bouwmeester. Samen met fractiegenoot Astrid Oosenbrug schreef zij in 2015 een initiatiefnota, genaamd ‘Lobbyen in daglicht’. Van de veertien aanbevelingen, die in 2017 door de Kamer werden aangenomen, is maar een beperkt aantal uitgevoerd.

Tegenwoordig is Bouwmeester overigens zelf ook – zij het onbetaald – belangenbehartiger: ze heeft zich gespecialiseerd in het vertegenwoordigen van ondervertegenwoordigde groepen.