Liever luisteren? We hebben dit artikel ook voor je ingesproken.

Hij is het schoolvoorbeeld van een oude generatie topambtenaren die te lang blijven plakken en daardoor – zonder dat zelf in te zien – ongezond veel in de melk te brokkelen hebben. ‘De eeuwige secretaris-generaal.’ ‘De almachtige sfinx’. ‘De laatste der ambtelijke Mohikanen.’ Het zijn typeringen waarmee voormalig topambtenaar van VVD-huize Tjibbe Joustra wordt omschreven. In de gesprekken die Vrij Nederland voert met (top)ambtenaren, bestuurskundigen en politici passeert hij regelmatig de revue.

Zo zat Joustra veertien jaar als hoogste ambtenaar op het ministerie van Landbouw en regeerde daar – volgens een commissie die begin jaren negentig onderzoek deed naar visfraude – met ijzeren hand. Er zou sprake zijn van een ‘autoritaire’ leiding op het departement ‘waarin intimidatie gedijt’. Joustra zou te veel macht bij zichzelf neerleggen. In zijn volgende functie, directeur van het UWV, raakte hij ook binnen enkele jaren in opspraak: het hoofdgebouw van de uitkeringsinstantie was voor miljoenen verbouwd en overdadig aangekleed met natuursteen en kersenhout. De verbouwing viel samen met een reorganisatie waarbij honderden banen bij het UWV werden geschrapt. In antwoorden op Kamervragen zou Joustra de toenmalige minister van Sociale Zaken Aart Jan de Geus verkeerd hebben ingelicht, en hij moest vertrekken.

Joustra hoefde geen nummertje te trekken bij het UWV, maar ging vrijwel direct daarna aan de slag als Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. Ook daar klonken kritische geluiden over een ambtenaar die te veel macht naar zichzelf toe trok. Hij zag dat zelf als zijn missie. Het was tenslotte ‘zijn’ minister van Veiligheid en Justitie die een hoofdrol speelt bij een terroristische aanslag. Tegen NRC zei hij in 2004 – het jaar van zijn aanstelling – dat de collega’s die onder de minister van Binnenlandse Zaken vielen (veiligheidsdiensten en politie) ‘moesten inschikken’. Het kenmerkte de loyaliteit van een ambtenaar aan zijn minister en hij oogstte ermee – naast irritatie over het cultiveren van ambtelijke loopgraven – veel lof. Ondanks zijn levenslange VVD-lidmaatschap was Joustra nooit te betrappen op ideologische politisering van het ambt.

Toch liepen aan het eind van zijn carrière verschillende Haagse baantjes en dito belangen door elkaar. Zo constateerde De Groene Amsterdammer dat Joustra in 2009 er als voorzitter van (de voorloper van) de Nederlandse Veiligheidsbranche voor pleitte om bepaalde politietaken ‘over te laten aan particuliere beveiligers’. Hij liet het FD weten ‘ervoor te zijn om het geweldsmonopolie van de politie op te rekken’. In 2010 verscheen het verkiezingsprogramma van de VVD. ‘Een aantal beveiligingstaken kan goedkoper worden uitgevoerd,’ stond in het programma. ‘De politie kan zich dan richten op de echte politietaken. De veiligheid op straat wordt eveneens bevorderd door het inzetten van gemeentelijke toezichthouders.’ Een van de auteurs was VVD-prominent Tjibbe Joustra.

In 2021 stond vrijwel de gehele oppositie op haar achterste benen toen bekend werd dat Joustra was benoemd tot voorzitter van de commissie die de feiten en omstandigheden rondom de moord op Peter R. de Vries ging onderzoeken. ‘Dat Joustra zich niet zelf terugtrekt, vind ik echt onbegrijpelijk,’ zei advocaat Peter Schouten, die deel uitmaakte van het verdedigingsteam van kroongetuige Nabil B., daarover tegen Het Parool: ‘Die man had de eer aan zichzelf moeten houden. Een dergelijk onderzoek hoort los te staan van de staat, de familie van De Vries of ons als advocaten. Het moet volstrekt onafhankelijk zijn. Met ook het recht om getuigen onder ede te horen.’ Schouten verwees ook naar Europese regelgeving die bevestigt dat een dergelijk onderzoek onafhankelijk moet zijn van de overheid.

Inhoudelijk expert

‘Precies dit type ambtenaar probeerde men vanaf eind jaren negentig te vervangen, en dat zie je aan de oprichting van de Algemene Bestuursdienst,’ zegt de Leidse bestuurskundige Kutsal Yesilkagit. Ambtenaren van deze generatie begonnen als inhoudelijk expert op een ministerie en werden vervolgens afdelingshoofd, directeur en misschien wel directeur-generaal (DG) of secretaris-generaal (SG). Het opklimmen hoefde niet lang te duren: zo werd Tjibbe Joustra op 35-jarige leeftijd secretaris-generaal op het ministerie van Landbouw en had de latere CDA-minister Elco Brinkman al op zijn 32ste het bordje ‘directeur-generaal’ op zijn bureau bij Binnenlandse Zaken staan.

Ministers wisselen om de zoveel jaar, en hoe weet je zeker dat jij degene bent die de ambtenaren – die jarenlang meedraaien en het departement op hun duimpje kennen – aanstuurt? Wie is er dan eigenlijk de baas?

Enerzijds is er het voordeel van vakinhoudelijke kennis bij ambtenaren; tegelijkertijd kan een te lang zittende ambtenaar zorgen voor een schaduwmacht. Ministers wisselen om de zoveel jaar, en hoe weet je zeker dat jij degene bent die de ambtenaren – die jarenlang meedraaien en het departement op hun duimpje kennen – aanstuurt? Wie is er dan eigenlijk de baas?

Deze vraag spreekt dermate tot de verbeelding dat het in 1980 de premisse vormde van de politiek-satirische Britse comedy Yes, Minister. In deze tv-serie moest de naïeve pasbenoemde minister Jim Hacker continu de strijd aangaan met zijn hoogste ambtenaar Sir Humphrey. Rode draad in de serie is hoe de sluwe Humphrey de minister vooral in de waan laat de touwtjes in handen te hebben, terwijl hij vakkundig de status quo op het departement bewaakt.

Behoefte aan ‘flexibilisering

In hetzelfde jaar dat Yes, Minister het daglicht zag, plofte er in de Tweede Kamer een lijvig rapport op de mat van de commissie-Vonhoff. ‘Hierin werd het ongenoegen uitgesproken over lang zittende ambtenaren, en geconstateerd dat er behoefte was aan meer samenwerking tussen ministeries,’ aldus Yesilkagit.

Die behoefte aan ‘flexibilisering’ had niet alleen te maken met vastgeroeste ambtenaren in departementale koninkrijkjes, maar was ook een product van de tijd. De jaren tachtig werden gekenmerkt door hoge werkloosheid, inflatie, dalende huizenprijzen en bezuinigingen door de overheid. Onder de eerste kabinetten-Lubbers ontstond het idee dat er meer moest worden overgelaten aan de markt. De overheid bleek immers niet in staat om alle maatschappelijke problemen op te lossen. Naast decentralisatie, deregulering en privatisering moest ook de interne organisatie van de overheid op de schop. Hoog tijd om flexibeler te werken. Op advies van de commissie-Wiegel (1993) werd in 1995 een Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht.

Die dienst is te zien als een ambtelijk werving- en selectiebureau, maar dan voor topambtenaren van de Rijksoverheid. ‘Er zijn nu in totaal 1800 functies waar wij voor werven en waarbij we de ministeries ondersteunen bij de selectie,’ legt directeur-generaal Bram de Klerck uit. De allerhoogste ambtenaren (secretaris-generaals en inspecteur-generaals) vallen onder een aparte ‘Top Management Groep’. En sinds 2010 is er – onder de noemer ABDTOP-Consult – ook de mogelijkheid voor ministeries om gebruik te maken van een club van momenteel twaalf topambtenaren voor advies- en interimklussen. Dit alles zorgt ervoor dat topambtenaren niet langer een carrière lang veroordeeld zijn tot hetzelfde ministerie.

‘Het idee van een geïntegreerde in plaats van departementsgewijze ambtelijke top is ontleend aan de Britse senior civil service’, legt Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen en Eerste Kamerlid, uit. ‘De bovenste lagen van rijksambtenaren vallen wat HR-verantwoordelijkheid betreft niet meer onder de aparte ministeries. Zij voeren hun functioneringsgesprek met de DG van de ABD, niet bij het eigen ministerie.’ Het idee is dat op deze manier topambtenaren onderling een esprit de corps creëren, en zich primair vereenzelvigen met het belang van de gehele Rijksoverheid, en niet alleen met dat van hun eigen departement.

Groei-bloei-doei

Niet alleen wordt tegenwoordig van topambtenaren verwacht dat zij ook eens verder kijken dan de gang van hun eigen ministerie, ook is het streven vooral niet te lang op dezelfde plek te blijven zitten. Hoewel een machtige topambtenaar die het oor van de minister heeft tot de verbeelding spreekt, wijst Frits van der Meer, bestuurskundige aan de Universiteit Leiden, erop dat ook vasthoudende afdelingshoofden hun stempel kunnen drukken. Als voormalig rijksambtenaar herinnert hij zich een collega die als ‘hoofd grenswijzigingen’ al vijfentwintig jaar verantwoordelijk was voor gemeentelijke herindelingen. ‘Niemand mocht zich met hem bemoeien en uiteindelijk bepaalde hij als ambtenaar het beleid, niet de minister.’

Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren (D66) pleitte daarom in 2018 voor een gemiddelde periode van vijf jaar, niet alleen voor topambtenaren, maar ook voor beleidsmedewerkers. Dat streven is in Den Haag bekend komen te staan als het 3-5-7-model en in de wandelgangen als ‘groei-bloei-doei’. Het principe is dat ambtenaren in het derde jaar beginnen na te denken over hun volgende functie, om vervolgens na vijf jaar van functie te veranderen en uiterlijk in het zevende jaar de functie te verlaten. ‘Toen ik zelf bij ABD begon in 2012, zaten we nog echt in de tijd dat mensen veertien jaar op dezelfde plek zaten,’ herinnert directeur-generaal Bram de Klerck zich. ‘Het voordeel is dat ze het beleidsterrein goed kennen, maar tegelijkertijd wordt de organisatie ingericht naar de voorkeuren van een leidinggevende.’

Sinds kort kunnen topambtenaren die op ABD-functies zitten pas na vier jaar solliciteren op een nieuwe ABD-vacature.

Zo zag De Klerck dat ambtenaren voor de baas waren gaan denken (‘dat wil hij toch niet’) en bepaalde zaken maar lieten liggen. Ook kwamen leidinggevenden zelf niet graag terug op eerdere besluiten. ‘Dat zit niet in de mens, maar op een gegeven moment zie je het zelf ook niet meer,’ vult directeur van ABDTOPConsult Peter Hennephof aan. Heeft hij daar een voorbeeld van? ‘Collega’s wezen mij op het bestaan van een uiterst onpraktische maatregel en ik wilde dat niet geloven. Toen ik het onder ogen kreeg, riep ik verbaasd: “Welke oetlul heeft dít nou weer geschreven?”’. Lachend: ‘De oetlul in kwestie bleek ik zelf te zijn geweest, vier jaar eerder.’

In beweging

Het doel van het 3-5-7-model was ambtenaren in beweging te krijgen, maar het laatste jaar klinkt de kritiek dat het is doorgeslagen. ‘Je wilt niet dat mensen gaan vastroesten en zichzelf gaan identificeren met hun organisatie, maar in de praktijk bleek dat het 3-5-7-model vaak werd geïnterpreteerd als ‘na drie jaar mag je weg,’ aldus hoogleraar bestuurskunde Caspar van den Berg. De gemiddelde zittingsduur van topambtenaren daalde gestaag tot naar 4,5 jaar. Volgens Van den Berg wordt een korte zittingsduur binnen het ambtelijk apparaat als prestigeverhogend beschouwd: ‘Het laat zien dat je als topambtenaar gewild bent, dat je onmisbaar bent en wordt weggekaapt voor een andere klus’.

Vorig jaar werd in het coalitieakkoord opgenomen dat ‘bij benoemingen van topambtenaren via de Algemene Bestuursdienst de roulatiesnelheid wordt verlaagd’. Sinds kort kunnen topambtenaren die op ABD-functies zitten pas na vier jaar solliciteren op een nieuwe ABD-vacature. ‘Het gemiddelde ligt nu rond de 4,5 jaar en dat is eigenlijk ook te kort voor veel functies, je wilt uiteindelijk richting de vijf tot zeven jaar gaan,’ constateert ABD-directeur-generaal Bram de Klerck. Hij wijst erop dat in sommige gevallen zeven jaar zelfs te weinig is. ‘Bij kennisinstituten zoals het KNMI of het Sociaal Cultureel Planbureau wil je ook dat ze negen jaar zitten, zoals Gerard van der Steenhoven bij het KNMI of Kim Putters bij het Sociaal Cultureel Planbureau.’ Putters is inmiddels voorzitter van de Sociaal-Economische Raad.

Want een te snelle roulatie gaat ten koste van de vakinhoudelijke kennis. Begin dit jaar bekeek De Groene Amsterdammer welke eisen de overheid stelde aan haar ambtenaren. Hiervoor analyseerden de onderzoekers alle 130.000 vacatures die sinds 2015 uitstonden bij ministeries en uitvoeringsorganisaties. De vacatureteksten lieten zien dat Den Haag in 40 procent van de gevallen zoekt naar ‘politieke sensitiviteit’ en ‘het kennen van het politieke spel’, en in slechts 11 procent vroeg om vakinhoudelijke kennis of ervaring. Bestuurskundige Paul Bovend’Eert sprak zich in De Telegraaf kritisch uit over het gebrek aan inhoudelijke kennis: ‘Tegenwoordig zijn topambtenaren managers geworden, die niet worden geselecteerd op basis van inhoudelijke deskundigheid, maar vanwege hun bestuurlijke vaardigheden.’ Zo kan een directeur van Staatsbosbeheer bij Financiën terecht komen en een planoloog de hoogste baas van Justitie en Veiligheid worden.

Ook dit probeert het kabinet bij te sturen: in het eerdergenoemde coalitieakkoord stond de opdracht om de ‘domeinspecifieke expertise nadrukkelijker van belang’ te laten zijn binnen ABD.

Carrousel-kwaad

De Algemene Bestuursdienst moest het ontstaan van de onwrikbare untouchable ambtenaar doorbreken, maar diezelfde ABD en het aanverwante ABDTOPConsult worden nu gezien als bron van ambtelijk carrousel-kwaad. ‘Afgerekend op slechte resultaten wordt er zelden. Voor wie faalt bij een ministerie is er altijd een goedbetaalde baan bij een andere overheidsinstelling,’ constateerde De Telegraaf in 2020.

Een constatering die onderbouwd werd met een mooie bloemlezing ‘draaideur-ambtenaren’. Zo kon de hoofdverantwoordelijke ambtenaar in de ‘bonnetjesaffaire’ (2015) Pieter Cloo ‘op de reservebank’ van ABD plaatsnemen als ‘buitengewoon adviseur’, nota bene naast collega-topambtenaar Ronald Barendse, die moest vertrekken omdat hij op jacht was gegaan naar de klokkenluiders in de WODC-affaire (waarin ambtenaren van Justitie hadden geprobeerd zich te bemoeien met wetenschappelijk onderzoek naar het Nederlandse drugsbeleid). De ABD laat Vrij Nederland weten dat leden van het ‘topmanagement die van functie vertrekken, vrijwillig of niet, automatisch buitengewoon adviseur worden. Deze constructie houdt topfuncties flexibel en is goedkoper dan ontslagprocedures’. Toenmalig minister Grapperhaus noemde dit ‘onacceptabel’, maar door het bestaande zachte ABD-vangnet werd die soep minder heet gegeten.

Suikeroomconstructies

Toegegeven, het beeld laat zich ook wel erg makkelijk bevestigen wanneer Vrij Nederland door de cv’s van het ABDTOPConsult-team gaat.

Neem José Lazeroms, een van de twaalf topadviseurs van ABDTOPConsult, die meermaals onderwerp van discussie werd. Zo werd eind 2019 een ambtenaar met verlaagd salaris op non-actief gezet en daarna ontslagen nadat hij bij zijn werkgever had gemeld dat zijn vrouw een fout had gemaakt in haar belastingaangifte. Volgens Lazeroms was dit terecht: ‘Werknemers bij het ministerie van Financiën dienen zorgvuldig te zijn in hun fiscale verplichtingen. Wat we van burgers en bedrijven verwachten, moeten we als medewerkers ook zelf doen.’ De rechtbank in Amsterdam dacht daar anders over: de ambtenaar was onterecht ontslagen.

In opspraak geraakte ambtenaren werden op plekken gezet die de afgelopen tien jaar te maken hadden met minder budget, meer taken en onderbezetting.

Wanneer het gaat over haar eigen rol als UWV-bestuurder is Lazeroms minder rechtlijnig. Zo moest ze zich in 2014 tijdens de parlementaire enquête naar ICT-projecten bij de overheid verantwoorden voor het inkoopbeleid van het UWV. Een van de omstreden contracten was die tussen het UWV en Xerox voor het onderhoud van kleurenprinters. Al snel bleek dat UWV-medewerkers vooral zwart-witafdrukken maakten. De kleurencartridges droogden daardoor op, wat tot extra onderhoudskosten leidde. ‘We hadden dat contract kennelijk zeer lucratief gesloten,’ constateerde Lazeroms en ze vond dat ‘het UWV dat moest oplossen, anders krijg je een leverancier die nog weinig doet aan onderhoud.’ De oplossing? Het UWV ging meer kleurenprints maken, en betaalde Xerox meer geld: ‘een paar ton’. IT-expert René Veldwijk noemde dergelijke regelingen ‘suikeroomconstructies’.

Alle vinkjes

Een jaar later (2015) kwam een andere, meer interne suikeroomconstructie in het nieuws. Volgens Trouw toucheerde Lazeroms in tijden van bezuinigingen meer dan het ministerssalaris van (destijds) afgerond 178.000 euro per jaar. Hoewel in strijd met de Wet normering topinkomens (WNT) beriep de raad van bestuur zich op de overgangsregels. Daardoor kreeg de voorzitter van het UWV, Bruno Bruins, 219.388 euro bijgeschreven. De twee andere leden van de raad van bestuur, Lazeroms en haar collega Fred Paling, kregen in 2015 respectievelijk 211.437 euro en 195.906 euro. De ABD laat weten dat de overgangsregeling wettelijk is vastgelegd en automatisch werd toegepast: ‘Daar heb je zelf als ambtenaar dus niets over te zeggen.’

Desalniettemin leidde het nieuwsbericht tot Kamervragen van SP en GroenLinks: de partijen pleitten voor het per direct afschaffen van de ‘overgangsregeling’.
Lazeroms tikt met haar cv alle vinkjes aan: ze is meermaals onderwerp van discussie geweest, functioneert blijkbaar voldoende om haar hoge schaal met dito gunstige arbeidsvoorwaarden te behouden en is werkzaam geweest bij diverse ministeries (Onderwijs, Sociale Zaken, Veiligheid en Justitie, Financiën en uitvoeringsorganisatie UWV).

Minder budget, meer taken

Op initiatief van Helma Lodders, destijds VVD-Kamerlid, gaf de Tweede Kamer eind 2019 opdracht om specifiek te kijken naar ‘het voorkomen dat slecht functionerende ambtenaren elders binnen de overheid een plek krijgen’. De conclusies van het onderzoek door de Universiteit Utrecht gingen stilletjes aan de Kamer voorbij: het ambtelijk stelsel is, zo constateerden de wetenschappers, geen gesloten systeem met ‘ronddraaiende’ ambtenaren. Daarnaast komt 20 procent van de topambtenaren van buiten de Rijksoverheid, en zijn er geen aanwijzingen voor gegarandeerd doorbenoemen of ‘tijdelijk stallen’ bij onvoldoende functioneren.

‘De ABD is (…) een speelbal van politieke opvattingen geworden, gevoed door politieke zorgen rond het waarmaken van uitvoeringsopgaven. Metaforen zoals “de banencarrousel” verwoorden en vergroten de zorgen,’ aldus de onderzoekers. Enerzijds wijzen ze erop dat topmanagers ‘worden beoordeeld’ en dus niet ‘gegarandeerd door-benoemd of gestald’, maar ze geven tegelijkertijd aan dat de voorwaarden voor functioneren (op basis waarvan de beoordelingen plaatsvinden) een ‘black box’ zijn.

‘Twintig jaar geleden kende niemand de directeur-generaal van de Belastingdienst, nu wel en daar worstelen we ook nog wel mee.’

Het is – zeker wanneer niet alleen de cv’s van ABDTOPConsult, maar ook de 1800 functies binnen het ambtelijke uitzendbureau ABD worden meegenomen – niet heel lastig om een rijtje met herhaaldelijk in opspraak geraakte ambtenaren te vinden. Wat deze ambtenaren gemeen hebben, is dat zij op plekken worden gezet – vooral bij uitvoeringsorganisaties zoals het UWV, maar ook de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) – die de afgelopen tien jaar te maken hebben gehad met minder budget, meer taken en onderbezetting. De Commissie-Bosman oordeelde in 2021 dan ook stevig over de staat van de uitvoeringsorganisaties: burgers kwamen te vaak in de problemen door missers bij de uitvoering van wetten en regels. De organisaties (zoals UWV en IND) komen vaak in de problemen door een gebrek aan politieke sturing, maar ook ‘door een gebrek aan interesse bij Kamer en kabinet’. Als ambtenaar een uitvoeringsorganisatie aansturen is, kortom, niet de meest jaloersmakende positie.

Een functie in zwaar weer

Dat neemt niet weg dat ambtenaren ook zelf een morele verantwoordelijkheid hebben als ze een klokkenluider op de huid zitten, de menselijke maat niet hanteren, een angstcultuur laten bestaan, gebruikmaken van riante vertrekregelingen of stukken en bonnetjes ‘kwijtraken’. Die dingen zijn niet helemaal toe te schrijven aan het politieke beleid (en de bijbehorende mankementen daarvan), ze berusten ook op individuele morele keuzes. Het woord ‘banencarrousel’ een verwijt noemen, en vervolgens tevreden constateren dat er geen sprake is van zo’n carrousel, gaat voorbij aan dit integriteitsvraagstuk. Want omdat het gaat om topambtenaren, gaat het hier óók om moreel leiderschap. Dat iets formeel binnen de regels valt, betekent niet dat het daarmee ook moreel gerechtvaardigd is.

Dat is relevant, omdat uit recent onderzoek blijkt dat rijksambtenaren zelf juist de behoefte hebben om morele dilemma’s bespreekbaar te maken. ‘Als een rijksambtenaar zijn of haar morele vraag bespreekt met de leidinggevende, wordt er vaak geen of te weinig gehoor aan gegeven,’ constateerden de onderzoekers van I&O Research eerder dit jaar. Ruim de helft van de ambtenaren gaf tijdens een enquête aan tijdens hun werk in conflict met het eigen geweten te komen, een op de zes liet weten dat dit zelfs regelmatig voorkwam. Voorbeelden zijn het moeten uitvoeren van ondoelmatig beleid, zien dat burgers tussen wal en schip vallen of niet transparant mogen zijn naar de burger.

Vrij Nederland legde het bovenstaande voor aan ABD-directeur Bram de Klerck en ABDTOPConsult-directeur Peter Hennephof. Laten topambtenaren zich aanspreken op morele vraagstukken? Of verschuilen zij zich achter een formalistisch ‘nergens staat dat het niet mag’?

De Klerck en Hennephof laten in een gezamenlijke reactie weten dat er regelmatig bijeenkomsten worden georganiseerd rondom integriteit en zelfreflectie en er bij opleidingen ook expliciet aandacht wordt besteed aan ethiek en integriteit. Op specifieke voorbeelden ‘kunnen we zelden publiekelijk ingaan’, wat niet wegneemt dat er wel degelijk ‘ABD’ers zijn die na een voorval vertrekken: uit eigen beweging of na een goed gesprek’. De voorbeelden die Vrij Nederland noemt, zijn, zeggen ze, grotendeels ‘wat ouder, terwijl er elk jaar wel enkele ABD’ers vertrekken zonder ruchtbaarheid.’ De twee topambtenaren wijzen erop dat ‘we moeten waken voor een afrekencultuur. Is iemand volledig afgeschreven als hij of zij op een functie komt die in zwaar weer zit? En dan vooral als niet duidelijk is in hoeverre het aan de ambtenaar ligt, en in hoeverre aan de omstandigheden?’

‘Twintig jaar geleden kende niemand de directeur-generaal van de Belastingdienst – nu wel, en daar worstelen we ook nog wel mee,’ aldus Bram de Klerck. Zo kan de betreffende directeur-generaal later zijn ingevlogen, maar in een debat alle klappen opvangen over een situatie die onder een voorganger is ontstaan. ‘Dan wordt er in een Kamerdebat van alles over een ambtenaar geroepen, en die kan zich dan niet verdedigen. Dat moet de minister doen, maar je bent dan wel onderdeel geworden van een politiek debat.’

Incidenten

Premier Mark Rutte (VVD) ergerde zich in 2020 tijdens een debat over de reorganisatie bij de Belastingdienst ook aan het ‘met naam en toenaam’ bespreken van ambtenaren. Ministers en staatssecretarissen zijn politiek verantwoordelijk en moeten dus worden aangesproken door de Kamer: ‘Ambtenaren kunnen zich niet verdedigen.’ SP-Kamerlid Renske Leijten wees de premier er direct op dat dat mes wel aan twee kanten snijdt: de premier kan niet een topambtenaar ‘jubelend binnenhalen om daarna de Kamer de mond te snoeren’ als er kritiek komt op diezelfde ambtenaar.

Ambtenaren willen niet graag ingezet worden als politieke speelbal, maar zoeken anderzijds ook zelf proactief de discussie op.

Bij grote incidenten volgt vaak de onvermijdelijke roep uit de samenleving dat ook ambtenaren verantwoordelijkheid moeten nemen. Toen minister Jeanine Hennis-Plasschaert (Defensie) aftrad na een kritisch rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over een fataal mortierongeluk in Mali, deed zij dit samen met Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp. Ze trad samen met een ambtenaar af, maar er klonk direct kritiek: de directeur van de Defensie Materieel Organisatie (DMO) was verantwoordelijk voor het slechte materieel, waarom stapte hij niet op?

Een opmerkelijke ontwikkeling. Het Nederlandse model is namelijk zo ingericht dat individuele ambtenaren niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor falen binnen de organisatie, daar is de politieke verantwoordelijkheid voor, en die ligt sinds 1848 bij de minister.

Immuniteit

Ambtenaren hebben – net als ministers en Kamerleden – een zekere mate van strafrechtelijke immuniteit, juist omdat een deel van werkgerelateerde overtredingen onder een politieke (en niet juridische) verantwoordelijkheid vallen. Een moord of diefstal plegen in werkverband is natuurlijk strafbaar. Net als het plegen van ambtsmisdrijven, zoals omkoping en machtsmisbruik. Dat toenmalig minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA) aangifte deed tegen ambtenaren en het OM vroeg te onderzoeken of er strafbare feiten waren gepleegd tijdens de toeslagenaffaire was een staatsrechtelijk unicum. Topambtenaar Peter Hennephof vindt dit een ‘lastige casus’, vooral omdat de aangifte niet was getekend door de secretaris-generaal maar door het afdelingshoofd, de directeur-generaal toeslagen. ‘Ik stel mij dan zo voor dat als ik als directeur-generaal tot de conclusie kom dat we aangifte moeten doen, dat ik die aangifte zelf niet teken. Feitelijk zou ik dan aangifte tegen mezelf doen,’ illustreert Hennephof.

Het is een van de voorbeelden die de worsteling illustreren. Een worsteling waar topambtenaren overigens zelf ook actief aan meedoen: ze willen niet graag ingezet worden als politieke speelbal, maar zoeken anderzijds ook zelf proactief de discussie op.

Neutrale ambtenarij

Begin deze zomer spraken twee rijksinspecteurs in een dubbelinterview in NRC hun zorgen uit over een nieuwe wet, die hun positie zou kunnen ondermijnen. ‘Houd de politiek buiten de deur,’ was hun oproep, terwijl het interview zelf ook als een vorm van politiek bedrijven zou kunnen worden gezien. Enkele weken later haalde een waarschuwing van ambtenaren aan de Tweede Kamer en het kabinet voor de gebrekkige uitvoering van klimaatbeleid het nieuws. ‘Het Nederlandse systeem gaat ervan uit dat topambtenaren hun rol anoniem en achter de schermen vervullen, en dat de bewindspersoon politiek verantwoordelijk is en verantwoording aflegt. Het is logisch dat die absolute onzichtbaarheid in de praktijk soms niet haalbaar of wenselijk is, maar topambtenaren hebben zelf ook een verantwoordelijkheid om niet te veel in de spotlight te treden, al was het maar om zichzelf en hun collega’s te beschermen,’ aldus bestuurskundige Caspar van den Berg.

Hebben ambtenaren het grondwettelijke recht van de vrijheid van meningsuiting? ‘Een minister heeft niets aan hovelingen.’

Het systeem is ingericht op een politiek-neutrale ambtenarij die de minister loyaal bedient. Maar hebben de ambtenaren dan niet het grondwettelijke recht van de vrijheid van meningsuiting?

VVD-coryfee Frits Bolkestein schreef in 1999 – nadat enkele topambtenaren in conflict waren gekomen met hun minister omdat ze in het openbaar kritiek hadden geuit op het regeerakkoord en hun beleid – in de Volkskrant dat ze die vooral binnenskamers moeten uiten: ‘Een minister heeft niets aan hovelingen.’ Daarnaast is de vrijheid van meningsuiting wel vaker ondergeschikt aan een professionele rol: ‘Artsen mogen niet spreken over patiënten, advocaten kennen een beroepsgeheim. Onderzoekers van Philips mogen hun vindingen ook niet verklappen,’ aldus Bolkestein.

De vraag is of het huidige systeem het schip is dat door de wal van maatschappelijke verandering wordt gekeerd, of juist de wal is die voorkomt dat de muur tussen ambtelijke en politieke verantwoordelijkheid afbrokkelt.