Een streng klimaatbeleid duwt onze industrie over de grens, gaat het verhaal. Maar klopt dat wel?

‘Het doel is om het doel te halen.’

Het zou een uitspraak van Johan Cruijff kunnen zijn. In dit geval was het toenmalig premier Mark Rutte, nadat hij werd geconfronteerd met cijfers waaruit bleek dat Nederland niet op koers lag om zijn eigen klimaatdoelstellingen te halen. In zijn reactie waarschuwde Rutte dat we maatregelen niet te snel moeten nemen. Doen we dat wel, dan zorgt ons klimaatbeleid ervoor dat bedrijven naar het buitenland vertrekken, waar ze onder de streep nog veel meer schade aanrichten. ‘Nederland moet gekke Henkie niet zijn,’ zei hij daar eerder over. We moeten – met andere woorden – rustig aan doen met het opschroeven van maatregelen. 

Rutte is niet de enige die waarschuwt voor het weglekeffect: CO₂-uitstoot die weglekt van Nederland naar het buitenland. Afgeleiden van het woord ‘weglekken’ komen zelfs achttien keer voor in het klimaatakkoord van 2018. ‘We moeten weglekeffecten beperken,’ schreef toenmalig VVD-minister Eric Wiebes in zijn Kamerbrief over het akkoord. Waar hij aan toevoegde dat dit vereist dat ‘een reëel en terughoudend beroep wordt gedaan op de overheid’, en ‘dat partijen bovenal zelf moeten vastleggen wat ze kunnen doen.’

In de greep

De zorgen over het weglekeffect komen niet uit de lucht vallen. Regelmatig dreigen bedrijven hun activiteiten naar het buitenland te verplaatsen als het klimaatbeleid wordt aangescherpt. Tijdens het vormgeven van het klimaatakkoord was een van de belangrijkste plannen een CO₂-heffing. Dit kabinetsvoornemen was volgens tientallen vooraanstaande economen de meest eenvoudige, bewezen en effectieve maatregel, en de goedkoopste manier van CO₂-beprijzing. Ook becijferde het Planbureau voor de Leefomgeving dat juist grootverbruikers enorme besparingen kunnen realiseren met maatregelen die zichzelf weer terugverdienen.

Toch was niet iedereen het eens met deze maatregel. Toenmalig VNO-NCW-voorman Hans de Boer verzette zich vol overgave tegen de CO₂-heffing. Zijn belangrijkste argument? Als de heffing zou worden ingevoerd, moesten grote energieverbruikers als Tata Steel en de chemische industrie zo’n hoge prijs betalen dat ze zouden vertrekken naar het buitenland. Daarmee zouden volgens De Boer zo’n vijftigduizend banen verloren gaan en het klimaat schoot er ook niks mee op. ‘Dan haalt de rest van de wereld zijn staal wel uit India of Vietnam, waar ze veel vervuilender te werk gaan. De CO₂ die wij dan besparen, gaat elders de lucht in.’

Verhalen over vertrekkende industrieën houden politici en ambtenaren in de greep, die bang zijn om vergaand klimaatbeleid te voeren en zo bedrijven samen met hun omzet, banen en uitstoot naar het buitenland te zien vertrekken.

In eerste instantie lukte het VNO-NCW om met dit verhaal de heffing volledig buiten het klimaatakkoord te houden. Dat leidde echter tot zoveel protest onder de voorstanders van de heffing, dat die toch weer onderdeel werd van het akkoord. Maar om vijf voor twaalf trok de industrie tóch aan het langste eind. Tot verbazing en verbijstering van de voorstanders werd er door het kabinet plotseling een ‘heffingsvrije voet’ toegevoegd aan de regeling. Daarmee werd een groot deel van de uitstoot van de grootste uitstoters van Nederland vrijgesteld van de heffing. (Een regeling die we nu kennen als fossiele subsidie.)

Veel grote Nederlandse bedrijven lobbyen graag buiten het publieke oog tegen klimaatbeleid, maar de topman van baggeraar Boskalis is minder verlegen. Peter Berdowski dreigde begin dit jaar meermaals met een vertrek uit Nederland als de wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen aangenomen zou worden.

Het zijn verhalen die politici en ambtenaren in de greep houden, bang om vergaand klimaatbeleid te voeren en zo bedrijven samen met hun omzet, banen en uitstoot naar het buitenland te zien vertrekken. Die angst is begrijpelijk. Er is alleen één belangrijke vraag: is de angst ook terecht?

Onderzoek naar het weglekeffect

De laatste jaren is veel onderzoek gedaan naar het weglekeffect. Zo publiceerde het Centraal Planbureau (CPB) in maart dit jaar een grootschalige, internationale studie naar de impact van CO₂-kosten op bedrijven. Hiervoor koppelden ze gegevens van 3,1 miljoen industriële bedrijven aan de totale prijs die deze bedrijven voor hun CO₂-uitstoot betalen.

Uit deze analyse blijkt dat bedrijven vooral op stijgende CO₂-kosten gereageerd hebben door hun productieproces aan te passen. En dus niet door productie te verplaatsen. Ook hadden CO₂-kosten nauwelijks effect op de prestaties van industriebedrijven en tastten deze de werkgelegenheid alleen in kleine, specifieke sectoren aan.

Opvallend is dat uit modelstudies wel een risico op het weglekeffect naar voren komt. Het CPB deed in 2020 zelf zo’n studie, waarmee ze de mogelijke effecten van verschillende CO₂-prijzen berekenden. Hierbij is gekeken naar wat er gebeurt als Nederland, los van andere landen, een forse CO₂-prijs instelt (100 euro per ton, bovenop de bestaande emissiehandelprijs). Het model schat dat zo’n beprijzing leidt tot een emissiereductie van 40 procent, maar dat ongeveer 40 procent van die reductie ook weer ongedaan zou worden gemaakt doordat in het buitenland meer CO₂ wordt uitgestoten.Ook in wetenschappelijk onderzoek naar het emissiehandelssysteem (ETS) zien we dit verschil. Modelstudies geven aan dat ETS tot weglekeffecten kan leiden, en tegelijk blijkt dat het ETS-systeem er in de praktijk niet voor heeft gezorgd dat multinationals hun productie verplaatst hebben naar buiten de EU.

Geen natuurwet

In de praktijk valt het dus nog mee, maar modelstudies wijzen wel op een theoretische kans op weglekeffecten. De daadwerkelijke kans hangt hierbij ook af van hoe klimaatbeleid wordt ingericht.

Het emissiehandelssysteem is bijvoorbeeld zo ingericht dat landen emissierechten met elkaar kunnen verhandelen. Dit zorgt ervoor dat als Nederlandse bedrijven CO₂ besparen, er automatisch meer ruimte ontstaat voor bedrijven uit andere Europese landen om CO₂ uit te stoten. Dit is geen natuurwet, maar een direct gevolg van hoe het systeem is vormgegeven.

‘Een groot deel van de Nederlandse industrie zit hier voor het goedkope gas en klampt zich angstvallig vast aan de regelingen die daarvoor zorgen.’

Klimaatbeleid kan dus zorgen voor een weglekeffect, maar andersom kan beleid er ook voor zorgen dat de kans op het weglekeffect vermindert. Zo wordt sinds 1 oktober vorig jaar geleidelijk een nieuwe Europese wet ingevoerd: Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Door deze wet gaan bedrijven ook betalen voor de CO₂-uitstoot buiten de EU. Dit geldt voor energie-intensieve sectoren zoals staal, cement en aluminium. In de nabije toekomst heeft het voor bedrijven in die sectoren dus geen zin meer om als Europees bedrijf de productie naar India of China te verplaatsen.

Daar komt bij dat de wet ook landen buiten de EU stimuleert om hun klimaatbeleid aan te scherpen. Stel dat een Chinees kunstmestbedrijf naar Nederland exporteert, dan wordt alle CO₂-belasting die dit bedrijf al in China heeft betaald, afgetrokken van de belasting die dit bedrijf in Europa moet betalen. Dit kan voor China een overweging zijn om zelf een hogere CO₂-belasting te heffen. Het bedrijf is het toch kwijt, dus dan kan je de belasting net zo goed zelf innen.

De reling van een zinkend schip

Terwijl de kennis over de bescheiden kans op weglekken toeneemt, blijft het als argument gebruikt worden. In oktober vorig jaar schreef Tweede Kamerlid Silvio Erkens (VVD) een opiniestuk in Het Financieele Dagblad, waarin hij stelt dat het ‘abrupt stoppen met fiscale vrijstellingen onze industrie de grens over duwt’. Volgens Erkens vegen we daarmee ons eigen straat schoon, maar helpen we het klimaat niet. Als bron haalt Erkens weer een ander onderzoek aan, waarin adviesbureau Berenschot de mogelijke effecten van de afschaffing van een fiscale vrijstelling onderzocht.

Het was voor Nancy Kabalt de druppel om na 25 jaar haar VVD-lidmaatschap op te zeggen. ‘Er worden elke keer weer excuses gevonden om niet of later te beginnen aan serieuze maatregelen. Het zijn mythes, die suggereren dat we in Nederland niets anders te bieden hebben dan belastingvoordelen.’ Kabalt weet waar ze over praat. Ze begon haar carrière 23 jaar geleden bij Nuon, waarna ze toetrad tot de directie van Alliander en CEO werd bij Stedin. Inmiddels combineert ze verschillende topfuncties in de duurzame energiesector.

Ze is niet onder de indruk van het rapport waar Kamerlid Erkens zich op beroept. ‘Dat is een onderzoek waarbij de grootste industriëlen van Nederland zijn gesproken. Die zeggen dan dat de huidige fiscale regeling niet moet worden afgeschaft, daar sta ik niet zo van te kijken.’ Kabalt moet lachen. ‘Zelfs de railing van een zinkend schip geeft houvast. Een groot deel van de Nederlandse industrie zit hier voor het goedkope gas en klampt zich angstvallig vast aan de regelingen die daarvoor zorgen.’

Patstelling

Binnen de typologie van klimaatvertragende verhalen is het weglekeffect een manier om verantwoordelijkheid af te schuiven. Net als whataboutism, waarbij naar andere landen wordt gewezen die nog vervuilender zijn, en individualism, waarbij de verantwoordelijkheid van de klimaatcrisis wordt verschoven van het systeem naar individuele acties.

Het zijn in de kern terechte zorgen. Andere landen moeten ook meedoen. En voor een succesvolle omslag is uiteindelijk ook ander gedrag van individuen nodig. De vraag is of deze verhalen worden gebruikt om te zoeken naar oplossingen voor deze zorgen, of dat ze simpelweg als excuus worden opgevoerd om niet te hoeven veranderen. Vaak stellen ze onrealistische voorwaarden aan klimaatbeleid, namelijk dat je dit beleid pas kan invoeren als anderen dit eerst hebben gedaan. Een patstelling waarmee we de klimaatdoelen sowieso niet gaan halen.

Ook leiden ze af van een constructief gesprek. Hoe erg is het weglekeffect als je alle argumenten overziet? En is er misschien ook wat aan te doen?

Econoom en socioloog Sandra Phlippen trekt een interessante vergelijking met de Limburgse mijnen. Haar tienerjaren speelden zich af in een grauw, onveilig en door drugsproblemen overschaduwd Heerlen. ‘Je kon in die tijd de stationstunnel eigenlijk niet uitlopen, zonder in de holle ogen van heroïnejunks te kijken,’ vertelt ze in haar lezing Dansen op de mijnen. Het waren de jaren negentig, waarin de effecten van de sluiting van de mijnen in 1974 nog steeds na-ijlden en tot werkloosheid, armoede, verdriet, frustratie en verloedering leidden.

Als het doel is om het doel te halen, helpt het niet om het weglekeffect als excuus te gebruiken om niets te doen.

Eind jaren vijftig zag de leider van de Katholieke Mijnwerkersbond Frans Dohmen al aankomen dat de mijnen eindig waren. Er kwamen in de rest van Europa zoveel kolen beschikbaar, dat de prijs steeds verder zou dalen en de winsten onvermijdelijk om zouden slaan in verlies. Waar veel mensen door de economische voorspoed van dat moment de mijnen wilden behouden, pleitte Dohmen juist voor een overgang naar een nieuwe industrie, inclusief omscholing voor de mijnwerkers. Want hoe langer je vasthoudt aan de railing van een zinkende schip, hoe dieper het dal waar je in valt.

Die vervroegde omslag kwam er, maar de alternatieve werkgelegenheid die de mijnwerkers werd geboden, sloot totaal niet aan op hun ambities en vaardigheden. Dat kunnen we nu beter doen. Een belangrijk obstakel in de energietransitie is het grote tekort aan technici die de overgang in de praktijk mogelijk moeten maken. Er is veel vraag naar de mensen die nu in vervuilende industrieën werken. Zo becijferde arbeidsmarktspecialisten eerder dit jaar dat de kansen van Tata-medewerkers op een nieuwe baan ‘goed tot zeer goed’ zijn.

Als het doel is om het doel te halen, helpt het niet om het weglekeffect als excuus te gebruiken om niets te doen.