De openbare ruimte is nog steeds het speeltje van de overheid en bedrijven

Marjolein de Graaff (53) en haar partner Stan Maessen (60) zitten in hun tuin in het buitengebied ten westen van Tilburg. In een aanpalend weiland graast een koppel schapen. In de verte klinkt het geluid van een tractor. ‘We kochten deze boerderij zes jaar geleden om aan de drukte van de stad te ontsnappen en een B&B te beginnen. Daar is weinig van terechtgekomen,’ zegt De Graaff. ‘Krap een jaar na onze verhuizing lazen we in de krant dat vlak naast onze deur een cluster van distributiecentra zou komen.’

‘Wijkevoort’ heet het toekomstige bedrijventerrein, vernoemd naar een weggetje dat loopt door de lappendeken van akkers en weilanden, van sloten en smalle landweggetjes, van hier en daar een boerderij, een plukje bos, een manege en een struisvogelfarm. ‘Straks staat hier tachtig hectare aan grote grijsgrauwe blokkendozen en raast er iedere vijf seconden een vrachtwagen voorbij,’ zegt De Graaff vol afgrijzen.

Bij de inspraakmogelijkheid voor het masterplan kwamen allerlei partijen aan het woord, zegt De Graaff. ‘De uilenwerkgroep, Staatsbosbeheer, maar het woord “omwonenden” kwam in het masterplan niet voor. Ze lieten mooie plaatjes zien van hoe het zou worden, maar de bestaande bebouwing stond er niet op. Na afloop sprak ik een raadslid dat vroeg: “O, wonen daar mensen dan?”’

De buurt stond niet meteen te trappelen bij het idee om in verzet te komen. ‘De meesten dachten: het is wij tegen de gemeente, en die doet wat ze wil. Wij wilden daarin niet meegaan.’

Uiteindelijk bonden De Graaff en Maessen met een groeiende groep van inmiddels honderden medestanders de strijd aan tegen de plannen. ‘We hebben de afgelopen drie jaar ontzettend veel onderzoek gedaan waaruit blijkt dat zo’n logistiek cluster op Wijkevoort geen goed idee is,’ zegt De Graaff. Vanwege de stikstofproblemen, de biodiversiteit en de “verdozing” van het landschap.’ Vele interviews gaf ze aan journalisten. De omgeving staat vol protestborden. Al meer dan honderd dagen staan actievoerders elke ochtend voor de deur van het stadhuis met een spandoek. De Graaff: ‘We steken al onze vrije tijd in het verzet tegen Wijkevoort.’

Niemand meer naar de rechter

Of het nu gaat om windmolens, horeca, zonneparken, torenflats of distributiecentra, door heel Nederland vind je burgers, boeren en buitenlui die boos zijn over de plannen die de overheid heeft met hun achtertuin. Die strijd eindigt vaak in oeverloze bestuursrechtelijke procedures. De uitkomst is meestal dat de overheid gelijk krijgt, of een nieuwe poging mag doen de plannen beter te onderbouwen en ze opnieuw in te dienen. Het leidt hooguit tot kostbare vertragingen van de projecten, en tot groeiende frustraties bij de getroffen burgers.

Toch roepen de meeste overheden al jaren dat de stem van de burger ertoe doet. In 2023 komt de Omgevingswet, die honderden andere wetten en regelingen op het gebied van ruimtelijke ordening vervangt. Ruimtelijke plannen moeten er een stuk eenvoudiger door worden. In de Omgevingswet worden overheden verplicht om de burger eerder te betrekken bij nieuwe bouwplannen. Participatie is het toverwoord. Als je omwonenden maar vroeg genoeg in de plannenmakerij betrekt, hoeft er niemand meer naar de rechter, is het idee.

Maar of dat echt zo werkt? Krijgt de burger een plek aan tafel? Passen de ideeën van burgers wel in de logica en de cultuur van projectontwikkelaars, wethouders en ambtenaren? Onderzoekscollectief Spit duikt in de wereld van de ruimtelijke ordening. In dit eerste, verkennende onderzoek zien we dat grote ego’s en grote projecten hier de boventoon voeren, het grote geld overheerst en participatie in de plannenmakerij vooral is voorbehouden aan het bedrijfsleven. De tegenmacht lijkt te zijn gemarginaliseerd en de participerende burger wordt opzij gezet als hinderlijke kostenpost, niets willende nimby-(not in my backyard)-roeper of naïeve amateur. In het ergste geval werkt die dynamiek zelfs complotdenken in de hand.

‘We weten inmiddels heel veel, ook wanneer er onzin wordt verteld. Dat wil je dan aan de kaak stellen, maar dat lukt niet.’

Marjolein de Graaff: ‘Het verhaal gaat hier dat een van onze buren bij de vorige burgemeester moest komen. “We weten dat hier activiteiten zonder vergunning plaatsvinden,” zei hij. “We zullen niet handhaven, als jullie je koest houden over de plannen voor het bedrijventerrein.” Of het waar is? Niemand die het weet.’ Maar het resultaat is hetzelfde: de betreffende buren willen zich niet uitspreken, het wantrouwen naar de overheid is groot.

‘In 2019 kwam er een planteam met vertegenwoordigers van de bedrijven, milieugroepen en omwonenden om de plannen voor het bedrijventerrein verder uit te werken,’ vertelt De Graaff. ‘Wij zitten ook in dat team. En we weten inmiddels heel veel, ook wanneer er onzin wordt verteld. Dat wil je dan aan de kaak stellen, maar dat lukt niet. Er wordt gewoon niet naar geluisterd. Tot zelfs de vertegenwoordigers van de bedrijven zeiden: “Die bewoners doen hun stinkende best. Die komen met allerlei ideeën en alternatieven. En jullie reageren daar helemaal niet op. Dit kan gewoon niet.”’

Belanghebbende bewoners

Het idee om burgers een grotere stem te geven is niet nieuw, en er zit een theorie achter die verder gaat dan het wegmasseren van protesten bij nieuwbouwplannen alleen. In 2003 luidden de Algemene Rekenkamer en de Europese Commissie de noodklok: Nederland was Europese hekkensluiter geworden op het gebied van innovatie en economische groei. Geheel volgens neoliberale snit werd de oplossing gezocht in het activeren van de wisdom of the crowd. Er moest een eind komen aan de te logge overheid die zijn inwoners in een keurslijf duwt met van bovenaf opgelegde regelgeving en plannenmakerij. Dat zette een rem op de creativiteit en het ondernemerschap van Nederlanders. Overheden moesten zich voortaan laten leiden door de kennis, voelsprieten en ideeën van zijn inwoners en daar hun wetgevingen omheen plooien, in plaats van andersom. Dat was het ideaal.

In die participatiemaatschappij spelen de lagere overheden − gemeenten en provincies − een cruciale rol. Zij staan dicht bij de burgers en kunnen het best de signalen en ideeën uit de samenleving oppikken. In allerlei gemeenten werd daarom al geëxperimenteerd met burgerparticipatie. Ook in Tilburg, waar in 2009 in de ‘Handreiking burgerparticipatie’ werd afgesproken dat belanghebbende bewoners voortaan bij nieuwe bouwplannen zouden worden betrokken voordat de belangrijke keuzes waren gemaakt.

De Graaff en Maessen, trekkers van het protest in Wijkevoort, kennen de retoriek. ‘In de praktijk komt er weinig van terecht. Je wordt niet werkelijk serieus genomen,’ zegt De Graaff. ‘Je mag adviezen geven, maar onderliggende stukken als de Milieueffectrapportage (Mer) krijg je niet te zien. Dus je staat altijd op achterstand. Zo kwam een stedenbouwkundige van de gemeente met een tekening waarop de percelen te klein waren aangegeven. Daardoor zou het industrieterrein meer ruimte in beslag nemen en dichter bij onze huizen komen te liggen. Ik zit zoveel op Google Earth dat ik van elke akker hier precies weet hoe groot die is. Dat stuk, zei ik, is veel groter. “O ja? bewijs dat maar eens,” zei de ambtenaar. Wij zijn toen aan het rekenen en meten geslagen. Na bijna een jaar zeuren trok hij de Mer toch uit een la en daar stond het precies in zoals wij het hadden uitgemeten. Hij wíst het dus al! Ze nemen ons niet serieus, dat zien we steeds. Ze denken: dat rekenen ze toch niet na.’

Van de politiek moeten de bewoners van Wijkevoort het ook niet hebben, vult De Graaff aan. ‘De oppositie is het met ons eens, veel raadsleden van coalitiepartijen ook. Toch steken ze hun hand op als er over de distributiecentra wordt gestemd,’ verzucht ze. ‘Waarom? Er zijn allerlei verklaringen: vriendjespolitiek, prestige, arrogantie, coalitie-akkoord, fractiediscipline.’

Niet of maar hoe

Verantwoordelijk wethouder Berend de Vries (D66) ziet het helemaal anders. ‘Ik ken weinig voorbeelden waarbij er zo intensief aan burgerparticipatie is gedaan als in het project van bedrijventerrein Wijkevoort,’ zegt de wethouder achter zijn beeldscherm, geflankeerd door een woordvoerder en een ambtenaar. Hij herhaalt wat hij al veel vaker heeft moeten uitleggen. ‘Het is misgegaan doordat er twee trajecten door elkaar zijn gaan lopen. We hebben eerst de “nut-en-noodzaakdiscussie” gevoerd, over waarom het distributiecentrum er moest komen. Dat traject liep van 2009 tot 2018. Toen is het masterplan aangenomen en is besloten dat Wijkevoort er zou komen.’

De klacht dat inwoners in die fase niet voldoende zijn betrokken, is volgens De Vries niet terecht. ‘Er is een informatieavond geweest en daarna heeft Marjolein de Graaff ingesproken bij de behandeling van het masterplan. De tweede fase gaat over de uitvoering. Daarin kunnen omwonenden meedenken over hoe dat logistieke centrum eruit moet gaan zien. Maar toen wij al bezig waren met de uitvoering, wilde een deel van de mensen een gesprek of het er überhaupt wel moest komen. Terwijl we die discussie al gevoerd hadden!’

‘Wordt er met één informatieavond en één inspraakmoment voldoende gedaan aan burgerparticipatie?’

‘Ja, dat is nu het hele punt,’ schampert Stan Maessen in zijn Tilburgse tuin. ‘Is er met één informatieavond en één inspraakmoment rond het masterplan voldoende gedaan aan burgerparticipatie? Volgens ons niet. We hadden vanaf het begin bij de nut- en noodzaakdiscussie betrokken moeten worden.’

Volgens wethouder De Vries gaat participatie niet over de vraag óf een groot project er moet komen. ‘Dat is aan de gemeenteraad. Die maakt een bredere afweging over wat geschikte locaties zijn, in overleg met de regio en de provincie. Daar worden allerlei onderzoeken naar gedaan. Dan komt er een participatietraject omheen over de vraag hoe het er gaat komen. De spanning rond Wijkevoort is ontstaan doordat die twee vragen door elkaar zijn gaan lopen.’

Verzet

Maar wat is participatie nog waard als burgers alleen iets te zeggen hebben over − bij wijze van spreken − de kleur van de stoeptegels? Over die vraag boog Sanne Akerboom zich. Ze is universitair docent Recht en Politiek van de Energietransitie aan de Universiteit Utrecht. Akerboom keek onder meer naar de bouw van windmolenparken, altijd goed voor verzet onder burgers.

Akerboom plaatst haar twijfels bij de toegevoegde waarde van dit soort participatie. ‘Het is voor de overheid vooral een checkbox, zo van: dat hebben we ook gedaan. Terwijl de burger denkt dat hij echt invloed heeft, en dat is gewoon niet zo. Zo’n participatietraject is dan een manier om draagvlak te creëren, maar het is natuurlijk geen échte participatie. Het plan ligt er al, een weg terug is er niet meer, en pas dán worden burgers uitgenodigd om mee te praten.’

Wordt dat beter met de Omgevingswet die in 2023 ingaat? Op papier moet de overheid burgers dan eerder laten meedenken. Peter van Rooy, adviseur, publicist en vanaf het prille begin in 2002 betrokken bij de totstandkoming van de wet, heeft er weinig vertrouwen in. ‘De bedoelingen waren goed. Maar in de huidige procedurele vorm en zwaar leunend op een digitaal stelsel wordt de Omgevingswet een echec,’ zegt hij. Het heeft volgens hem allemaal weinig meer van doen met idealen als wisdom of the crowd, waarmee de wetgeving ooit begon.

Van Rooy is groot voorstander van burgerparticipatie. ‘Om de grote maatschappelijke opgaven als duurzaamheid en woningnood op te lossen, kunnen we niet meer om de burger heen. Omwonenden en plaatselijke ondernemers komen vaak met de meest creatieve oplossingen. Maar het gros van die plannen wordt niet gerealiseerd. En dan haken ze af, voelen zich niet serieus genomen en verliezen hun laatste restje vertrouwen in de overheid.’

De nieuwe Omgevingswet gaat daar volgens Van Rooy geen verandering in brengen, omdat die te weinig instrumenten biedt om de ideeën van onderop ook daadwerkelijk te laten doorklinken in de uiteindelijke beslissingen. ‘Wellicht wel op de schaal van een plein of inrichting van een straat, maar de echte ruimtelijke inrichting zal een zaak van overheden, projectontwikkelaars en ondernemers blijven. En als dat zo is, beloof dan niet meer dan meedenken over kruimels.’

Zonnekoninggedrag

Aan de voet van de Martinitoren, in een Groningse pizzeria, zit een groepje burgers. Ze zijn hoogopgeleid, kennen de bestuurscultuur van Groningen op hun duimpje, beschikken over een uitgebreid netwerk en maken zich zorgen over hun stad. Met lede ogen zien ze aan hoe de historische bebouwing steeds vaker moet wijken voor megalomane nieuwbouwprojecten. Omdat ze allemaal wel op de een of andere manier afhankelijk zijn van de gemeente − voor opdrachten of vergunningen − vertellen ze hun verhaal anoniem.

In Groningen zou een handvol topambtenaren de dienst uitmaken en met een beperkt aantal projectontwikkelaars en aannemers overal ‘plompverloren zielloze bouwwerken neerplempen’.

Groningen lijdt volgens deze groep betrokken burgers onder de gemeentelijke afdeling ruimtelijke ordening. Een handvol topambtenaren zou er de dienst uitmaken en met een beperkt aantal projectontwikkelaars en aannemers overal ‘plompverloren zielloze bouwwerken neerplempen’. Groningen verliest zijn ziel, menen ze. Ook deze groep hoopt op een betere toekomst met de Omgevingswet, waarin de gemeente bouwplannen maakt in samenwerking met omwonenden en ontwerpers, en met respect voor wat er al staat. Maar dat zal pas lukken als eerst wordt afgerekend met het Zonnekoninggedrag van de oppermachtige ambtenaren in het stadhuis.

Professionele arrogantie

Via de Groningse groep in de pizzeria komen we in contact met een aantal insiders op het stadhuis, die onder voorwaarde van anonimiteit uitleggen hoe dat werkt. ‘Wethouders zijn voorbijgangers,’ zegt een van de bronnen. ‘Maar de ambtelijke top, die blijft altijd zitten. Zij hebben de dossierkennis, zij kunnen de grote lijnen uitzetten.’ Mogelijke nieuwbouwplannen staan als een verzameling maquettes uitgestald op een grote tafel in het stadhuis, vertelt de bron. ‘Wil de ene wethouder een gebouw niet, dan is het wachten tot er een wethouder zit die het wel wil.’

‘Zonnekoninggedrag is een veelvoorkomend fenomeen binnen de muren van de Nederlandse gemeentehuizen,’ zegt Frans Soeterbroek, een omgevingsdeskundige die zich met zijn bureau De Ruimtemaker bezighoudt met ruimtelijke ordening en democratische vernieuwing. Hij ziet dezelfde gevolgen als de groep bezorgde Groningers. ‘Projecten van mooie plaatjes, maquettes en grote dromen, waarmee je als ambtenaar of wethouder kunt scoren. Maar die resulteren in zielloze, vanaf de tekentafel bedachte topdownwijken.’

Dat ambtenaren de macht kunnen pakken en beslissen welke projecten doorgaan, komt volgens Soeterbroek mede doordat het systeem te technocratisch is gemaakt. Dan kan er een sfeer van professionele arrogantie ontstaan onder ambtenaren. Zo van: ‘Wij zijn de experts.’ Procedures en besluitvormingsprocessen zijn zo ingewikkeld dat veel politici en burgers er geen vat op krijgen en gemeenteraden moeite hebben om hun controlerende taak uit te oefenen. Voor betrokken omwonenden, zoals bij Wijkevoort in Tilburg, ligt dat vaak anders.

‘Mensen die in verzet komen, hebben vaak enorm veel kennis over de materie,’ zegt Soeterbroek. ‘Ze kunnen daarmee een tegengeluid geven aan kokervisie bij een ambtenarenkorps. Probleem is alleen dat die betrokkenheid al snel wordt geassocieerd met eigenbelang, not in my backyard. Je krijgt het beeld van mensen die alleen maar in staat zijn om met een heel beperkte blik naar hun omgeving te kijken en geen oog hebben voor de grote vragen van de stad en het algemene belang. Vaak komen ambtenaren dan met hun verhaal naar de gemeenteraad. En raadsleden zeggen dan: ja, dat ligt toch eigenlijk veel genuanceerder.’

Die reflex staat haaks op het ideaal van burgerparticipatie: dat burgers samen met de overheid het algemene belang vertegenwoordigen. Volgens Soeterbroek kunnen ze dat ook prima. ‘Burgers komen vaak met goed doortimmerde analyses, gekoppeld aan allerlei grote problemen in de wereld, Nederland, de directe omgeving. Je hoeft ze niet meteen gelijk te geven, maar neem ze serieus. Laat ze niet alleen meebeslissen over hoe je de plannen van anderen leuk groen aankleedt.’

De omgang van de overheid met het bedrijfsleven is heel anders, ziet Soeterbroek. ‘De banden tussen de vastgoedafdeling van gemeenten en projectontwikkelaars en aannemers zijn soms veel te nauw. Dat komt doordat grote plannen en maquettes dominant zijn gemaakt. Daarmee zet je het bedrijfsleven in een zetel.’

Petitie

Aan de oever van de Maas, tussen Oss en Nijmegen, staat te midden van eindeloze landerijen achter een rijtje bomen het tiende-eeuwse Vincentiuskerkje van Velp. Aan de ene kant ligt het oude kloostercomplex van de zusters Redemptoristinnen. Aan de andere kant ligt het Emmaüs Klooster, in 1645 gebouwd door een groep bedelmonniken. ‘De muren van dit gebouw ademen geschiedenis,’ zegt Frédérique Bijl, voormalig voorzitter van Stichting Kunst in het Kerkje (KhiK) in Velp.

Al duizend jaar is het Vincentiuskerkje een ontmoetingsplek voor inwoners van Velp, een dorp in de plattelandsgemeente Grave in het oosten van Noord-Brabant. Aanvankelijk was het een religieus centrum, de laatste 45 jaar zijn er concerten en exposities. Tot februari dit jaar. ‘Zonder pardon zijn we eruit gegooid,’ vertelt Bijl.

Wat is er aan de hand? In 2016 ging de gemeente, eigenaar van het kerkje, een samenwerking aan met de Achterhoekse projectontwikkelaar Roelofs & Haase. Dat bedrijf kocht de kloosters om ze op te knappen en een nieuwe bestemming te geven. Ze hadden hun oog laten vallen op de subsidiepot die de provincie Noord-Brabant voor dit soort projecten heeft klaarstaan. Om daar aanspraak op te kunnen maken, moest een allesomvattend plan worden opgetuigd. Dat werd het visiedocument ‘Stapvoets verblijven’. Het Vincentiuskerkje moest daarbij een toeristische invulling krijgen.

‘Een dag later werd, zonder enige onderbouwing, besloten dat we binnen een half jaar het kerkje moesten verlaten.’

Volgens het plan zou er ook plaats moeten blijven voor Kunst in het Kerkje. ‘Maar daar is helemaal niets van terecht gekomen,’ zegt Bijl, die als voorzitter van de raad van commissarissen van woningbouwcorporatie BrabantWonen zelf genoeg bestuurservaring heeft. ‘Bestuurders hebben ons jarenlang beloofd dat we betrokken zouden worden bij de plannen en een plek zouden krijgen in het kerkje. Maar dat is niet gebeurd. Ik heb de huidige wethouder Theo Lemmen gezegd dat hij zijn afspraken niet nakwam. Een dag later werd, zonder enige onderbouwing, besloten dat we binnen een half jaar het kerkje moesten verlaten.’

Bijl begon een petitie. ‘Binnen een paar dagen hadden we 1300 handtekeningen. De gemeenteraad was hier in het kerkje op werkbezoek. Toen heb ik de microfoon gepakt en de petitie aangeboden. Wethouder Lemmen beende verongelijkt het pand uit. In De Gelderlander zei hij vervolgens dat we het nu helemaal konden vergeten.’

Lemmen zegt in een reactie dat KihK zich gedraagt als de eigenaar van het kerkje en niet wil meewerken aan gebruik door anderen. ‘Na een eerste, onplezierig gesprek was de conclusie dat ik daarover met het bestuur niet tot overeenstemming zou komen. Daarop is besloten met een schone lei te beginnen en KihK te melden dat er geen overeenkomst zou komen.’

Niets meer te zeggen

In Groningen waren het de ambtenaren die burgers het gevoel gaven dat ze niets meer te zeggen hadden. In Grave lijkt het probleem vooral bij de bestuurders te liggen. ‘In het gemeentehuis hangt een grafstemming,’ zegt Marion Hulsebosch, de nieuwe voorzitter van Kunst in het Kerkje, en tevens gemeenteraadslid in Grave. ‘Als er nieuwe ambtenaren komen met frisse ideeën, zijn die meestal snel weer weg. Op ons dossier over het kerkje kregen we steeds met andere ambtenaren te maken. Zo wordt er geen enkele kennis opgebouwd binnen de gemeente.’

Met de kennis van omwonenden wordt volgens Hulsebosch al even slordig omgegaan. Het lot van Kunst in het Kerkje is exemplarisch voor hoe de gemeente omgaat met bewonersinitiatieven van onderop. ‘In dit soort dorpen draaien veel activiteiten op de inzet van vrijwilligers: ouderenzorg, sportclubs. Nergens is nog subsidie voor, het vertrouwen in de lokale overheid wordt uitgehold. Participatie? Kennen ze niet.’

Wethouder Lemmen zegt zich niet te herkennen in het geschetste beeld. ‘Wij werken heel veel met inwonersparticipatie. Soms wordt na zorgvuldige inwonersparticipatie een besluit genomen waar nog niet iedereen het mee eens is. Ook dat is democratie: de meerderheid kiest en beslist.’

Maar met de projectontwikkelaar die de twee kloosters kocht, gaat de overheid heel anders om. Contractueel is vastgelegd dat de projectontwikkelaar zorgt voor de verbouwingen en de exploitatie, de gemeente voor de benodigde vergunningen en ambtelijke ondersteuning. Om Roelofs & Haase tegemoet te komen, betaalt de provincie anderhalf miljoen euro subsidie aan de ontwikkelaar voor de ‘onrendabele top’.

Financiële belangen

‘De wereld van stedenbouw is nauw verweven met die van het grote geld,’ zegt Frans Soeterbroek van bureau De Ruimtemaker. ‘Beide hebben een voorkeur voor grote, ingrijpende veranderingen die veel geld in beweging brengen.’

Die verwevenheid blijkt uiteindelijk ook in Tilburg de bottleneck. ‘In deze stad zijn de afgelopen jaren fantastische projecten uit de grond gestampt,’ zegt Stan Maessen. ‘Die kosten geld. En daarvoor hebben ze Wijkevoort nodig. De grond onder het distributiecentrum levert geld op. De projectleider vertelde ons dat ze de eerste dertig hectare nodig hebben om uit de kosten te komen. De volgende vijftig hectare is winst.’

Die financiële belangen maken dat participatietrajecten al gauw een zinloze exercitie worden. ‘In het bestemmingsplan staan geen keiharde duurzaamheidseisen waar die distributiebedrijven aan moeten voldoen,’ zegt Maessen. ‘Wij hebben het advies gegeven om een duurzaamheidscertificaat te eisen dat niet alleen kijkt naar de duurzaamheid van het bedrijf zelf, maar naar de hele keten waarin die ondernemer actief is. Is daar sprake van kinderarbeid, belastingontduiking, milieuvervuiling?’ Dat advies gaan ze natuurlijk niet overnemen, verwacht Maessen. De reden daarvoor is geld. ‘Hoe minder eisen ze stellen, hoe duurder ze de grond kunnen verkopen.’

De worsteling van de overheid met participatie kan worden verklaard door de financiële belangen en de cultuur op sommige gemeentehuizen. Waar burgers en wetenschappers inspraak koppelen aan nobele idealen als wisdom of the crowd, is participatie in de praktijk vooral een manier voor overheden en projectontwikkelaars om risico’s te managen. Dat is ook de uitleg in een overheidsrapport over ‘inspraak nieuwe stijl’ uit 2008, dat mede aan de basis lag voor de Omgevingswet. Daarin wordt participatie vooral aangeprezen omdat het leidt tot ‘stroomlijning van het proces’, ‘meer draagvlak’ en ‘minder vertraging’.

‘Participatie in deze context heeft weinig meer te maken met het oorspronkelijke idee om burgers te laten participeren in het oplossen van grote vraagstukken als economische groei, de milieuproblematiek en het woningtekort,’ zegt Frans Soeterbroek. ‘Wil je dat wel, dan zal je burgers de instrumenten en rechtsmiddelen moeten geven waarmee ze de zittende macht kunnen uitdagen. Zolang ruimtelijke ordening wordt bepaald door ego’s en grote plannen, zal de burger vooral een sta-in-de-weg blijven.’