Onderhandelen kost geld (en dus ligt de formatie stil)

‘Het is een beláchelijke vereenvoudiging van de werkelijkheid, en iedereen in Den Haag weet dat alle partijen dit vinden, maar niemand heeft de ballen om te zeggen: ‘we stoppen ermee’.’ Zo vatte Mona Keijzer voor een NOS-camera de keuze van BBB samen om het verkiezingsprogramma niet te laten doorrekenen. ‘We willen ook investeren en niet alleen afgerekend worden op wat dingen kosten.’ Ook de SP hekelt de doorberekening door het Centraal Planbureau (CPB): investeringen in bijvoorbeeld onderwijs en innovatie worden aangemerkt als kostenpost, terwijl er voldoende wetenschappelijk bewijs is dat het op de langere termijn zorgt voor banen.

Je ziet dat er binnen de partijprogramma’s wordt gestuurd op dingen die in het CPB-model effectief zijn, zo vertelde Rabobank-econoom Frank van Es eerder aan Vrij Nederland. Voorbeeld. Zeven jaar geleden was de VVD fel tegen verhoging van het minimumloon, maar tijdens de verkiezingen in 2021 pleitte ze ineens voor 10 procent verhoging. Voor het eerst in tijden waren partijen van links tot rechts plotsklaps te porren voor een verhoging. Met voortschrijdend ideologisch inzicht had het weinig te maken. Wel met het feit dat het CPB ontdekte dat het banenverlies bij een verhoging van het minimumloon kleiner bleek dan gedacht. De rekenmeesters namen dit inzicht mee in het doorrekenen van hun partijprogramma’s, waardoor een verhoging van het minimumloon geen politiek taboe meer was. Partijen die het minimumloon wilden verhogen, kregen immers niet langer strafpunten op hun CPB-rapport.

Het is intussen traditie: elke verkiezing laait de discussie op over de zin en onzin van doorrekenen. Afgelopen verkiezingen liet een recordaantal partijen het CPB links liggen: NSC had te weinig tijd om het programma op tijd aan te leveren, maar voor BBB, DENK, FvD, PvdD, PVV en SP was het een bewuste keuze. Saillant detail: het Planbureau voor de Leefomgeving maakt ook een analyse van de verkiezingsprogramma’s, maar dan voor de milieu- en natuureffecten. Hoewel extra relevant in deze verkiezingen sloegen vrijwel alle partijen – op ChristenUnie, D66, GroenLinks-PvdA, Volt en VVD na – de milieuberekening over.

fonteinen gratis bier

Er klinkt al langer Haagse kritiek op het zogeheten ‘modeldenken’. Dat gepiel in Excel-sheetjes. Draven we niet een beetje door in ‘doorreken-paradijs’ Nederland? Politiek gaat toch om ideologische waarden, niet om statistische? Valide kritiek, maar tegelijkertijd hebben de critici aan de formatietafel zichzelf geen dienst bewezen door dan maar helemaal niets door te laten rekenen. Want juist het ontbreken van een onderlinge financiële vergelijking van politieke wensenlijstjes bij drie van de vier partijen maken de onderhandelingen extra moeizaam.

Kritiek op het model dat het CPB gebruikt voor zijn doorberekening is niet hetzelfde als het in twijfel te trekken van het algehele nut van partijprogramma’s doorberekenen. Over de bruikbaarheid zijn alle experts het roerend eens, ook de meest kritische. ‘Het dwingt partijen om realistisch te blijven’, aldus Rabobank-econoom Hugo Erken, die eerder – net als zijn collega Van Es – voor het CPB werkte. Het voorleggen van de politieke plannen aan de rekenmeesters voorkomt, platgeslagen, electorale beloftes van fonteinen aan gratis bier.

De financiële consequenties van bepaalde verkiezingsbeloftes scherp hebben is vooral van belang als er bezuinigd moet worden. Zoals nu. Het volgende kabinet moet volgens het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte 17 miljard euro besparen óf extra heffen aan belastingen om zo de overheidsfinanciën op orde te houden. Gebeurt dat niet, dan zal Nederland te maken krijgen met een begrotingstekort van 3,6% in 2028 en hiermee boven de 3%-norm die binnen de Europese Unie is afgesproken. Een norm die Nederland (samen met Duitsland) in Brussel zélf onderwerp van politieke strijd heeft gemaakt, omdat Den Haag vreest dat het niet hanteren van de norm financiële losbandigheid zal aanmoedigen bij bepaalde leden van de eurozone (lees: Zuid-Europese landen zoals Griekenland en Italië).

‘Je moet wat geven aan elkaar, zeker als de overheidsfinanciën er minder goed voor staan. Onderhandelen kost geld’.

Dilan Yeşilgöz (VVD) zei – waar anders deze formatie dan aan een talkshowtafel – dat er op het gebied van financiën ‘hard onderhandeld’ zal worden en ook rekening te houden met de ‘internationale kaders’. De liberalen doen een ingewikkelde balanceeract: enerzijds willen ze een regeerakkoord op hoofdlijnen, maar als het gaat om het verdelen van het geld (waar een regeerakkoord feitelijk over gaat) dan moeten er ineens ‘duidelijke afspraken’ komen. ‘Voor de VVD is het belangrijk dat we niet lukraak overal belastingen gaan verhogen, maar kijken naar waar het minder kan, en niet schulden achterlaten voor de generaties na ons’, aldus Yeşilgöz. Geert Wilders (PVV) hekelde ‘de onderhandelingen op TV beginnen’ en zette deze vervolgens voort op Twitter (voorheen X): ‘De onderhandelingen moeten nog beginnen morgen. Weinig, veel of fors bezuinigen? Niks is nog een feit. Wel dat de PVV lastenverlichting wil voor de burgers!’.

Het openbare gekissebis tussen de twee formatie partners laat duidelijk zien welke smaken er zijn: lastenverzwaring of bezuinigen. Dat laatste vinden partijen lastig. ‘De uitgaven blijven altijd hoger dan je zou verwachten op basis van de individuele verkiezingsprogramma’s. Er wordt minder gekort op sociale zekerheids- en zorguitgaven, minder extra geïnvesteerd in onderwijs, minder bezuinigd op ambtenaren’, aldus Wimar Bolhuis, econoom aan de Universiteit Leiden en directeur bij TNO Vector. Bolhuis vergeleek in zijn proefschrift, getiteld Van woord tot akkoord, de partijkeuzes in de CPB-doorrekeningen met de uiteindelijke regeerakkoorden in de periode 1986-2017. Als de overheid in omvang hetzelfde blijft, kunnen de partijen minder lastenverlichting veroorloven en dat is nadelig voor de middenklasse: ‘de groep werkenden die op arbeid en inkomen belasting betaalt, krijgt hierdoor aanzienlijk minder lastenverlichting dan beloofd’. Bedrijven zijn overigens beter af: zij krijgen in de regel minder lastenverzwaring of meer lastenverlaging dan oorspronkelijk beloofd. Volgens Bolhuis zou een reden kunnen zijn dat bedrijven succesvoller zijn in het beïnvloeden van de formatieonderhandelingen dan individuele belastingbetalers. Daar lobbyt tenslotte niemand voor.

‘Als je echt iets structureels aan de overheidsfinanciën wil doen, dan moet je kijken naar sociale zekerheid en zorg, maar dat zijn politiek gezien hele zware onderhandelingen en daar komen partijen vaak niet zo goed uit’, aldus Bolhuis. Het enige kabinet waar het terugdringen van de stijgende uitgaven aan sociale zekerheid en zorg wel lukte was kabinet Rutte II: ‘maar zodra de financiën er weer goed uitzagen werd dat in het regeerakkoord van Rutte III snel weer uitgegeven. De uitruil tussen bezuinigen en lasten verhogen blijkt een hekel formatiepunt: ‘je moet wat geven aan elkaar, zeker als de overheidsfinanciën er minder goed voorstaan. Onderhandelen kost geld’.

Geen gebrek aan ballen

Onderhandelingen zijn al lastig genoeg voor partijen die van elkaar weten welke prijskaartjes er aan de politieke wensen hangen. Nog lastiger wordt het als partijen er zo hun eigen ideeën op nahouden over hoe groot de te verdelen taart precies is. Zo wijzen Geert Wilders (PVV) en Pieter Omtzigt (NSC) erop dat er de afgelopen jaren steevast geld op de plank is blijven liggen. Sinds 2015 wordt er minder geld uitgegeven dan de Tweede Kamer – tijdens Prinsjesdag – is meegedeeld. Volgens Het Parool vermoedde Wilders en Omtzigt een strategie: zuinig begroten zodat het lijkt dat er geen enkele financiële ruimte voor de wensen van de Tweede Kamer is. Tegen de tijd dat blijkt dat er nog onaangeroerde potjes met geld liggen, zijn de volksvertegenwoordigers echter te laat.

Onderhandelingen zijn al lastig genoeg voor partijen die van elkaar weten welke prijskaartjes er aan de politieke wensen hangen. Nog lastiger wordt het als partijen er zo hun eigen ideeën op nahouden over hoe groot de te verdelen taart precies is. Zo wijzen Geert Wilders (PVV) en Pieter Omtzigt (NSC) erop dat er de afgelopen jaren steevast geld op de plank is blijven liggen. Sinds 2015 wordt er minder geld uitgegeven dan de Tweede Kamer – tijdens Prinsjesdag – is meegedeeld. Volgens het Parool vermoedde Wilders en Omtzigt een strategie: zuinig begroten zodat het lijkt dat er geen enkele financiële ruimte voor de wensen van de Tweede Kamer is. Tegen de tijd dat blijkt dat er nog onaangeroerde potjes met geld liggen, zijn de volksvertegenwoordigers echter te laat.

Het gaat om serieuze bedragen. In 2022 bleef er 6,2 miljard over, in 2023 ongeveer 4,5 miljard en voor het jaar 2024 houdt het CPB rekening met 15,2 miljard. Enerzijds komt dat door een tekort aan personeel: de overheid heeft simpelweg niet genoeg mensen in dienst om al het beleid uit te voeren. Anderzijds zijn er bepaalde ministeries – zoals Defensie – waar producten niet zomaar ingekocht kunnen worden. Tot slot had het laatste kabinet Rutte vooral veel geld gereserveerd voor fondsen, iets waar Pieter Omtzigt destijds kritisch op was: ‘Deze enorm grote fondsen leggen een rekening neer bij de toekomstige generaties. De overheid maakt op deze manier veel schulden, en dat geld is niet eens voor de burgers maar voor fondsen’. Economen waren kritisch op de vaagheid van de fondsen (zoals een stikstof fonds, een klimaatfonds) want hierdoor werden de uitgaven door kabinet Rutte IV niet goed gedefinieerd. Dit werpt de vraag op onder formerende partijen of de ons-bin-zuunig-soep ook deze keer wel zo heet zal worden gegeten, maar geeft tegelijkertijd onduidelijkheid over hoeveel geld er feitelijk te besteden is.

dezelfde taal

Het hanteren van dezelfde definities en achter elke kostenpost hetzelfde cijfer zien staan is een randvoorwaarde voor financieel gesprek dan ook. De formatie is hier geen uitzondering. Precies dat is de tweede – en minder bekende – functie van de CPB-doorberekening: het dwingt partijen om dezelfde taal te spreken aan de onderhandelingstafel. Zodra ze namelijk hun partijprogramma gaan inleveren ontstaat er een interactie tussen het CPB en de partijen. Wanneer ze bijvoorbeeld denken dat een maatregel iets oplevert, maar het CPB ziet iets anders gebeuren – wordt dat teruggelegd. Weten jullie het zeker? Willen jullie koopkrachteffecten bereiken of het inkomensbeleid aanpassen? Mogen tekorten en schulden oplopen, of moeten die juist terug?

Het hanteren van dezelfde definities en achter elke kostenpost hetzelfde cijfer zien staan is een randvoorwaarde voor financieel gesprek dan ook. De formatie is hier geen uitzondering. Precies dat is de tweede – en minder bekende – functie van de CPB-doorberekening: het dwingt partijen om dezelfde taal te spreken aan de onderhandelingstafel. Zodra ze namelijk hun partijprogramma gaan inleveren ontstaat er een interactie tussen het CPB en de partijen. Wanneer ze bijvoorbeeld denken dat een maatregel iets oplevert, maar het CPB ziet iets anders gebeuren – wordt dat teruggelegd. Weten jullie het zeker? Willen jullie koopkrachteffecten bereiken of het inkomensbeleid aanpassen? Mogen tekorten en schulden oplopen, of moeten die juist terug?

Het doorrekenen van politieke plannen wordt gezien als een goede bestuurlijke gewoonte. Waar populistische partijen zich overigens graag tegen afzetten.

‘Als je al van elkaar weet welke keuzes je maakt en welke bedragen daar bij horen, is het natuurlijk veel makkelijker en sneller onderhandelen’, aldus Bolhuis. Hij zag dat de CPB-doorrekeningen van de programma’s, Keuzes in kaart, de afgelopen jaren voor 70 tot 80% de inhoud van het regeerakkoord voorspelt. Bolhuis: ‘Je zou het dus kunnen zien als een soort voorwerk op de formatie, en dat is nu niet gedaan’. Nu wordt een woordenboek tijdens de onderhandelingen geschreven, en het is nog maar de vraag of het CPB het regeerakkoord zal doorrekenen. Iets wat overigens Rutte IV niet zo zag zitten, maar onder druk van de Tweede Kamer – en niet in de laatste plaats Pieter Omtzigt – alsnog gebeurde.

Het doorrekenen van politieke plannen wordt gezien als een goede bestuurlijke gewoonte. Een gewoonte waar populistische partijen zich graag tegen afzetten. De lange formatie laat zien dat het opzij zetten van modelmeesters, pielerige planbureaus en ambtelijke betweters geen kwestie is van gebrek aan ballen, maar een besef dat het – net als de democratie op zichzelf – “de minst erge vorm” voorhanden is.