Econome Mariana Mazzucato: ‘De private sector parasiteert op de publieke’

‘Wacht, ik word straks overreden door een vrachtwagen.’ Mariana Mazzucato loopt op straat, omringd door de geluiden van de Londense binnenstad. Dat zijn anno 2021 eigenlijk vooral geluiden van wat langsrazend verkeer, een overvliegend vliegtuig en de gebruikelijke stadsfauna. Verder herinnert weinig aan de miljoenenstad die het ooit was: op straat is bijna niemand, aan de andere kant van de lijn geen stedelijk geroezemoes, de Britten ontvangen sinds de vorige lockdown niemand meer. Ook Mariana Mazzucato niet.

Alleen de fotograaf van Vrij Nederland was onlangs bij haar thuis, op afstand. ‘Zijn de foto’s mooi geworden? Ze was zó aardig, weet je − je nodigt die mensen bij je thuis uit, en dan voel je je eigenlijk verplicht om te vragen of ze blijven eten, zó aardig zijn ze. Maar in plaats daarvan zeg je na een uur: hup, wegwezen. Gek is dat. Volgens mij belde je net onze vaste lijn, was jij dat? O, nam mijn dochter op? Was ze een beetje beleefd tegen je? Ja, toen mijn eerste boek net uit was, waren mensen nog een beetje in de war. Een ondernémende staat? Who is this communist? Hoor je die rare geluiden? Ik word omringd door duiven, echt zo groot als kippen zijn ze, vreselijk. Neem je dit op? Ik praat heel snel. Je moet het wel opnemen, hoor, anders ben ik niet te volgen.’

Mariana Mazzucato (52) is Italiaans en Amerikaans en woont in Londen. Ze spreekt Engels met een Amerikaans accent, en inderdaad, dat gaat in het kenmerkende tempo van een rasechte Italiaanse. De wereldberoemde econome (haar bijnamen variëren van ‘De vrouw die Piketty versloeg’ tot ‘De angstaanjagendste econoom ter wereld’) heeft opnieuw een boek uit − het vorige is nog maar twee jaar oud. Mission Economy. A Moonshot Guide to Changing Capitalism heet het. En net als haar vorige boeken heeft het als doel onze ideeën over hoe de economie werkt fundamenteel te veranderen.

Daar begon ze mee in 2013, met haar boek De ondernemende staat. Daarin zette voor het eerst uiteen hoe ons idee van de overheid binnen de economie achterhaald is, hoe juist de overheid kon zorgen voor economische groei. Een overheid is niet een logge ambtenarenmoloch die alleen van pas komt als de pleuris uitbreekt – nee, een overheid kan ook investeren, kan markten helpen máken in plaats van ze alleen te beteugelen.

Sinds Mazzucato ziet de politiek de techondernemers goeddeels voor wat ze zijn: slim en innovatief. Maar ook: niets zonder publieke investeringen.

Ze gaf het destijds baanbrekende voorbeeld van de iPhone, en beargumenteerde hoe investeringen vanuit de Amerikaanse overheid er mede voor hadden gezorgd dat die telefoon tot stand kwam, van de navigatietechnologie tot aan Siri. Het voorbeeld is inmiddels zó vaak gebruikt dat het een grijsgedraaide plaat is.

En toch: het idee dat één Steve Jobs-achtig genie, opgesloten in een garage in Sillicon Valley, in zijn eentje verantwoordelijk is voor technologische vooruitgang, werd er definitief mee onderuitgehaald. Sinds Mazzucato ziet de politiek de techondernemers goeddeels voor wat ze zijn: slim en innovatief. Maar ook: niets zonder publieke investeringen.

Een paar jaar later schreef ze De waarde van alles, een boek over, nou ja, de waarde van alles, waarin ze te rade gaat bij de belangrijkste economische denkers in de geschiedenis. Wat van waarde is, zo noteerde Mazzucato al ver voordat de coronacrisis een term als ‘cruciaal beroep’ introduceerde, wordt lang niet altijd gereflecteerd in de prijs. Ofwel: we verwarren prijs met waarde, en daar gaat het voor een belangrijk deel mis binnen het economisch denken. We denken dat als iets veel geld oplevert, of als iemand een hoog salaris verdient, hij of zij ook veel toevoegt aan ons dagelijks bestaan.

Het jaar 2020 bewees haar punt: leraren, vakkenvullers en zorgmedewerkers stonden in de frontlinie tijdens de crisis, maar verdienen het minst, tenzij applaus meetelt als loon.

Mariana Mazzucato vult daarmee een intellectuele leemte die de economische crisis van 2008 achterliet, waar ook economen als Thomas Piketty en Kate Raworth zich begeven. Haar ster rees in gelijke tred met de veranderende tijdgeest: politici kloppen graag bij haar aan, zoals de Schotse premier Nicola Sturgeon en het Amerikaanse Democratische parlementslid Alexandria Ocasio-Cortez. Onlangs nog polste de regering Biden haar voor advies. Mazzucato vertelt het ze graag − met gevoel voor pr plaatst ze daarna een foto van de ontmoeting op Twitter.

Overheden zijn cruciaal

Haar nieuwste boek is in die zin niet nieuw: haar overkoepelende boodschap is onveranderd. Met Mission Economy (de Nederlandse vertaling Moonshot: Grootse missies voor onze economie en samenleving verschijnt in mei) haalt ze de moonshot van stal, de Apollo-missies die leidden tot wat tot dan toe onmogelijk was: een man op de maan. Juist die gebeurtenis laat volgens Mazzucato zien wat je nodig hebt om grootse dingen te bereiken: een duidelijk omlijnd plan, een goede samenwerking tussen overheden en de private sector, een helder tijdspad hoe dat doel te bereiken.

Nieuw is dat ze ditmaal eigenlijk deels voor eigen parochie predikt. Overheden zien allang dat ze fundamenteel zijn voor het behoud en de groei binnen de economie, sinds het uitbreken van de coronacrisis worden er miljoenen euro’s uitgegeven, ook aan sectoren die tot dan toe werden weggezet als ‘te duur’ of ‘inefficiënt’ − zoals het onderwijs.

Een econoom die stelt dat overheden juist cruciaal zijn voor het functioneren van de economie, dat het verhaal van Ronald Reagan (‘The nine most terrifying words in the English language are: I am from the government, and I am here to help’) niet klopt: het is een boodschap waar beleidsmakers en ambtenaren zich, na jaren van bezuinigingen, aan laven. Tegelijkertijd laat de coronacrisis ook zien dat een ondernemende overheid − mild uitgedrukt − geen panacee is voor al wat schort aan het huidig kapitalisme. Ze kan bepaald niet alles.

Hoe kijkt u naar misschien wel het grootste moonshot van het moment: de coronavaccins? Europa loopt achter op het Verenigd Koninkrijk. Terwijl juist de EU veel van uw boodschap lijkt te hebben begrepen: ze onderhandelde met pharmaceuten over aansprakelijkheid, ze bedongen een lagere prijs zodat de belastingbetaler de kas van Big Pharma niet teveel zou spekken. Aan de andere kant heb je het VK, dat iemand uit het bedrijfsleven aan het hoofd van de taskforce zette waarbij deze dingen veel minder belangrijk waren. En als dit inderdaad een race is, dan heeft het VK gewonnen.

‘Oké, let me break this down. Ten eerste: het vaccin is een product, geen moonshot. Een moonshot is een doel, zoals: de hele wereld vaccineren. Daar zijn we nog lang niet, ook het VK niet, dus laten we zorgen dat dat het doel blijft. Maar dan nog. De vaccins worden nu het AstraZeneca-vaccin genoemd, of het Pfizer-vaccin. Ja, er zitten private partijen in. Privaat geld. Maar daarmee vergeten we opnieuw dat aan al die vaccins enorme investeringen vooraf zijn gegaan, investeringen die door de staat zijn gedaan in veel eerdere stadia, dus lang vóór de coronacrisis. Ook vanuit de EU.’

Maar feit blijft dat de EU enorm achterloopt op het Verenigd Koninkrijk.

‘Ja, they screwed up, meer kan ik er ook niet van maken. Maar het is belangrijk om te kijken waar het één goed ging en het andere niet. Het Verenigd Koninkrijk heeft het niet alleen enorm goed gedaan op basis van de inkoop – vroeg onderhandeld en vooruit gepland–, ook de uitrol van het vaccin door het hele land ging heel goed: dat komt dus ook door een publiek zorgsysteem, laten we dat niet vergeten. Ondanks alle bezuinigingen heeft dat het fantastisch gedaan, en het is geliefd van links tot rechts − terecht. Dus daar had je de tamelijk unieke situatie dat alles goed opgelijnd stond, en dát is nodig voor succes, dat beschrijf ik ook in mijn boek.

Bij de aanloop naar de reis van de Apollo 1 zegt astronaut Gus Grissom op een gegeven moment: jongens, ik kan jullie bij ground control niet eens horen, hoe gaan we dan in godsnaam dit ding de lucht in krijgen? Dat is voor zijn collega George Mueller het moment om te zeggen: we gooien alles om, want als we niet eens met elkaar kunnen práten, dan lukt dit niet. Om maar aan te geven: alles moet kloppen, het hele systeem. Pas dan lukt zo’n grote operatie. Je bent zo sterk als je zwakste schakel. Waar het bij de EU misging, is uiteindelijk op inkoop. Inkoop is cruciaal. Als je goed inkoopt, stuur je óók markten. Je moet weten hoe je een goede deal sluit. Inkoop is cruciaal.’

In uw boek heeft u ruim aandacht voor het falen van de overheid. We vinden overheidsfalen vaak veel erger dan het falen van de markt. Waarom?

‘Dat is een van de mythes die nog bestaat rond de private sector. Dat als de private sector faalt, ze dat doet met eigen geld. We weten sinds de vorige crisis dat dat onzin is. We denken dat als de overheid faalt, ze dat doet met ons belastinggeld. En dat is deels waar, maar ook ten dele niet.

We begrijpen nog steeds niet goed waar overheden hun geld vandaan halen: ze halen echt niet al hun inkomsten uit belasting. Ze creëren geld, dat hebben we nu met de coronacrisis wel gezien. Ze lenen ook geld. Private partijen co-investeren in projecten. Dus nee, belastinggeld is niet de enige bron, en dus ook niet het enige wat over de balk gaat als er iets misgaat.

Zonder duidelijke missie, zonder omschrijving van dat moonshot, gaat er snel geld naar partijen die simpelweg het sterkst lobbyen.

Wat ook telt: we horen bij overheidsfalen eigenlijk alleen over precies dat: het falen. Niet over wat er goed gaat. Tijdens de vorige crisis gaf de regering Obama een klap geld aan onder meer twee bedrijven: Solyndra, een groen energiebedrijf, en Tesla. Het ene ging ten onder, dat is Obama nog lang nagedragen. Dat Tesla, een van de duurste bedrijven ter wereld op dit moment, niet meer zou hebben bestaan zonder die kapitaalinjectie, daar hoor je niemand over.’

Ik vraag het ook omdat voor de coronacrisis een fonds werd aangekondigd door de Nederlandse overheid, waar ik uw denken in meende te zien: het Nationaal Groeifonds, een groot investeringsfonds waarbij de overheid miljarden wil uitlenen ten behoeve van economische investeringen. Het is mooi dat overheden dat durven, misschien wel door uw boodschap. Maar hoe weet je of zoiets goed wordt besteed? Onderkent u dat gevaar?

‘The devil is in the detail met dit soort dingen. Inderdaad, als je niet één overkoepelend doel noemt, zoals bijvoorbeeld “de economie CO₂-neutraal maken”, dan weet ik niet of het het gewilde effect gaat hebben. Als er wordt ingezet op een algemene term als “infrastructuur”, loop je dat gevaar eerder.

Ik ken Nederland redelijk, het lijkt me op zich een land met al heel veel infrastructuur. Zijn er nog meer bruggen en wegen nodig? Of is het een groene infrastructuur, waarbij je ervoor gaat zorgen dat investeringen van private sector makkelijker gaan lonen omdat je als staat al de nodige investeringen hebt gedaan?

Zonder duidelijke missie, zonder omschrijving van dat moonshot, gaat er snel geld naar partijen die simpelweg het sterkst lobbyen. Daar moet je echt beducht voor zijn. Wat het voorbeeld van Tesla laat zien, is bovendien hoe belangrijk het is dat je een portfolio opbouwt. Dat je niet alle ballen op één bedrijfstak zet. Want als je al het geld naar windmolens stuurt en dan blijkt dat het niet genoeg oplevert, you’re screwed.’

Ingehuurde consultants

Mazzucato zet in haar boek uiteen hoe lastig het is voor ambtenaren en bestuurders om de omslag te maken van een terugtrekkende overheid, zoals Reagan die graag zag, naar een overheid die zich wél actief bemoeit met de economie. Ze wijt dat aan de opkomst van New Public Management, een managementtheorie die in Amerika in de jaren tachtig populair werd en langzamerhand steeds meer westerse overheden beïnvloedde. Overheden moesten zich alleen bezighouden met het minimale, en publieke sectoren dienden gerund te worden als een bedrijf. Zo kwam het dat onder invloed van NPM zorginstellingen hun patiënten ‘cliënten’ gingen noemen en studenten en treinpassagiers ‘klanten’ gingen heten.

Het idee is dat publieke instellingen op die manier net zo efficiënt gerund konden worden als private instellingen − zonder acht te slaan op de unieke karaktereigenschappen van die publieke sector. In dit denkraam waren publieke sectoren vooral bedrijfstakken die geld kosten en niks opleveren. Zorg? Hoogste uitgavenpost voor politici. Onderwijs? Kan op bezuinigd worden.

‘Ik heb niets tegen de private sector, maar de relatie met de publieke sector is op dit moment parasitair.’

Dat publieke sectoren in zichzelf ook waarde creëren, bijvoorbeeld omdat dokters voorkomen dat patiënten ziek worden met alle kosten van dien, of doordat leraren kinderen goed opleiden, die vervolgens weer slimme dingen uitvinden, valt niet binnen dat frame.

Mazzucato merkt op dat onder deze ideologie grote bezuinigingen zijn doorgevoerd binnen het ambtenarenapparaat omdat dat beter past binnen het idee van een kleinere overheid. Leidde dat tot minder uitgaven voor de belastingbetaler? Bepaald niet. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten werd het geld dat aan de ene kant bespaard werd op ambtenaren, aan de andere kant werd uitgegeven aan ingehuurde, externe consultants, van bureaus als McKinsey, PriceWaterhouseCoopers en Deloitte.

Geen geweten

Die trend gaat ook op in Nederland: sinds 2007 werd er door elke regering opnieuw bezuinigd op het ambtenarenapparaat. Sindsdien is de inhuur van externe consultants gestegen, vooral op het gebied van IT-systemen. In 2020 werd voor het achtste jaar op rij meer uitgegeven aan de inhuur van externe consultants, in totaal 1,7 miljard. SP-voorman Emile Roemer probeerde daar al in 2010 een stokje voor te steken: de Roemernorm bepaalt dat ministeries maximaal 10 procent van hun personeelskosten extern mogen inhuren. Doen ze dat? Nee. Ministeries lappen de Roemernorm al jaren aan hun laars: in 2020 was het 10,7 procent, en voor veel gemeenten ligt het percentage inhuur soms nog vele malen hoger.

‘Die manier van managementdenken is een selffulfilling prophecy. Het stelt dat overheden shitty zijn, en dan gaan de slimste mensen ook niet denken: hé, daar ga ik werken. En ik weet dat ik nu mensen tekort doe, er zijn heel slimme mensen die bij overheden werken, maar in theorie creëer je door dat frame een talent drain. En de mensen die wél bij de overheid werken, die denken: hé, de publieke sector, die is niet efficiënt, laten we het privatiseren of wegbezuinigen. Dus dat is de theorie. En op een meer praktisch niveau: er zijn gewoon ook partijen die er baat bij hebben.

Dat klinkt een beetje als een samenzweringstheorie, maar ik zie het meer in de lijn van Hannah Arendts banaliteit van het kwaad. Er zijn grote consultancykantoren die er garen bij spinnen als zij worden ingevlogen om problemen op te lossen. Er valt geld mee te verdienen. Maar de kennis die je verliest als je ambtenaren ontslaat, is groot; een organisatie heeft dan geen gemeenschappelijk geheugen, geen geweten meer. Ik heb niets tegen de private sector, al wordt dat soms wel beweerd, maar de relatie met de publieke sector is op dit moment parasitair.’

Het systeem fiksen

Mazzucato staat aan het hoofd van het Londense Institute for Innovation and Public Purpose, een denktank met niet per ongeluk het woord innovatie in de naam. Innovatie is de kern van Mazzucato’s betogen, want alleen door nieuwe dingen uit te vinden kan de economie groeien − en de overheid, stelt ze, speelt in die innovatie een minstens zo grote rol als bedrijven en startups. Daarmee positioneert Mazzucato zich nadrukkelijk niet als antikapitalist, maar als een econoom die ziet wat er mis is met het huidige systeem en dat probeert te fiksen. Ze wijst erop dat geld in het huidige systeem niet naar nieuwe uitvindingen stroomt, maar steeds vaker in zaken wordt gestopt die puur rendement opleveren: aandelen, vastgoed.

In haar boek De waarde van alles gaat ze terug naar de klassieke economen van de 19de eeuw om te verklaren waarom dat problematisch is: zolang een rijkere klasse haar geld liever steekt in financiële producten dan in de reële economie, stagneert diezelfde economie − en neemt ongelijkheid toe.

Mainstream economie heeft moeite dat verschijnsel te verklaren, stelt Mazzucato, omdat die dit soort rents simpelweg ziet als winsten, niet als een problematisch verschijnsel. ‘En dat komt doordat veel van de bestaande theorie uitgaat van prijs en winstmaximalisatie. Arbeiders nemen niet deel aan het arbeidsproces, nee, zij maximaliseren hun productiewaarde. Die waarde wordt dan omgezet in geld, hun loon. Die zogenoemde neoklassieke theorie draait het idee van waarde om, die zegt: als ergens geld mee verdiend wordt, voegt het blijkbaar ook waarde toe − en doet vervolgens alsof dat een objectief gegeven is. Ik stel vast dat dat totaal subjectief is, en dat wat van waarde is helemaal niet altijd de prijs is, die ervoor betaald wordt.’

Inkomsten uit rent zijn niet alleen erfenissen of winsten uit huizenbezit, maar in Mazzucato’s optiek ook inkomsten uit patenten − zoals die van de farmaceutische industrie, die ze al ver voor de coronacrisis op de korrel nam. ‘Ik ben niet tegen patenten, ik denk dat het zeker in de beginjaren van een medicijn heel nuttig kan zijn om je product te beschermen. Maar wat je nu ziet, is dat de grote pharmabedrijven hun hele bedrijfsmodel inrichten op inkomsten uit die patenten, ook als medicijnen al dertig jaar geleden zijn ontwikkeld. Is dat nog investeren in de echte economie? Ik denk het niet.’

Fundamentele verandering

Mariana Mazzucato praat niet alleen snel, ze leeft ook snel. Een aanzienlijk team van assistenten heeft een dagtaak aan het waken over haar agenda, waarbij elk moment van de dag doelmatig wordt gepland − een interviewafspraak met haar maken kan zomaar anderhalve maand in beslag nemen.

In een interview met de Financial Times van een paar jaar geleden meldt de verslaggever dat Mazzucato die week van Rwanda naar Brazilië reisde, nadat ze net was teruggekomen  uit Shanghai. Ze komt alleen tot rust gedurende de vele baantjes die ze zwemt in het gemeentelijk zwembad in St Pancras. Haar voortjakkerende werkschema is dankzij de coronacrisis volledig online gegaan, maar werd er verder niet minder op: een eerdere interviewafspraak werd op het laatste moment gecanceld vanwege een digitale WHO-vergadering.

Ze is geen type voor yoga, is nooit in therapie geweest, vertelde ze de FT. Zwemmen werkt, omdat het haar dwingt om adem te halen − iets wat, zo realiseer je je na een interview met haar waarbij ze goedgehumeurd een grapje maakt over klassieke economische theorie, dan springt naar de problematiek rond het corona­vaccin, en haar woorden lardeert met de nodige shits en fucks − geen overbodige luxe is. Ze vertelde eerder dat het haar moeder af en toe te veel wordt, en dat die in een telefoongesprek met haar vaak bezorgd vraagt: ‘Mariana, haal je wel adem?’

Anno 2021 is uw taalgebruik goed ingebed in het publieke denken. Boris Johnson noemde zijn vaccinatieprogramma Operation Moonshot, en de Europese Unie spreekt van een moonshot bij haar Green New Deal. Is er iets fundamenteels aan het veranderen?

‘In elk geval in de taal, laten we dat vaststellen. Maar ook wel in het denken over economie, denk ik. In de maanden net na het uitbreken van de crisis schreef de Financial Times dingen als “laten we er dit keer voor zorgen dat de kosten van de crisis niet worden afgewenteld op één groep”. Niet het socialize the loss and privatize the gains van de vorige keer. In die zin is de boodschap mainstream geworden. So that’s all good. Maar tegelijkertijd weten we: de details doen ertoe. Want dit is een heel fundamentele verandering, en er is geen school waar je naartoe kan om te leren hoe een staat ondernemend kan zijn. In business schools krijgt de private sector alle aandacht, maar overheden? Dit is geen makkelijk proces, er gaan fouten gemaakt worden. Daar moeten we gewoon vanuit gaan. En dat moet ook oké zijn. We kunnen het alleen maar leren door het te doen.’