In december 2019 maakte de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bekend 67 boetes op te zullen leggen aan negentien tabaksfabrikanten die (niet toegestane) verkoopafspraken hadden gemaakt met tabaksspeciaalzaken. Winkeliers kregen bulkkortingen en werden betaald om specifieke merken een goede plek in het schap te geven.

Sluipmarketing

Dit relatief hoge aantal boetes is een trendbreuk. Ondanks een achttien jaar oud reclame- en promotieverbod voor tabaksproducten konden fabrikanten via sluipmarketing al die jaren vrijwel ongestoord concurreren om de beste plek in het schap. Dit kwam nauwelijks op de radar van de toezichthouder, zo blijkt uit een analyse van tien jaar aan NVWA-inspecties (van begin 2009 tot de herfst van 2019) die The Investigative Desk (voorheen De Onderzoeksredactie Tabak) via een WOB-verzoek onder ogen kreeg.

Supermarkten blijken tonnen te ontvangen om sigarettenmerken als Marlboro de beste plek in het schap te geven.

‘Het blijkt erg lastig hier een vinger achter te krijgen,’ reageerde Paul Blokhuis, als staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verantwoordelijk voor het Nederlands tabaksbeleid. Supermarkten blijken tonnen te ontvangen om sigarettenmerken als Marlboro de beste plek in het schap te geven, en tabaksfabrikant British American Tobacco zet influencers in, ook een Nederlandse, om hun ‘heat-not-burn product’ Glo te promoten bij jonge Instagrammers.

Advertentie

Advertentie

Voor de microfoon van Argos kondigde de staatssecretaris aan in mei bij de ministerraad een pleidooi te houden om in de Voorjaarsnota ruimte te maken voor versterking van de toezichthouder. Als die versterking er komt, betekent dat een kentering na jaren waarin de NVWA kort werd gehouden door het ministerie. Nu wil de toezichthouder met een versterkt team ‘een spurt maken’ met de aanpak van sluipmarketing door tabaksfabrikanten.

Muur van Marlboro

De bezoekers van dancefestival Amsterdam Open Air 2018 dansen deze warme junidag op de muziek van Detroit Swindle en Malaa, zoeken vrienden bij een van de podia of zitten met een drankje in het gras. Sommigen roken een sigaretje.

Liefhebbers van Lucky Strike of Camel merken bij de tabakskraam dat hun favoriete merk niet te koop is. In de tabaksmuur die de gehele achterwand van de kraam beslaat, zijn ruim honderddertig slots ingeruimd voor Marlboro, plus nog acht voor L&M.

Helemaal rechts onderin is één enkel slot vrijgemaakt voor Pall Mall. Zowel Marlboro als L&M zijn merken van tabaksfabrikant Philip Morris. Het belang van de sigarettenproducent om bezoekers hun producten te laten roken op een festival is dusdanig groot dat hij bereid is per evenement flinke verliezen te nemen: er wordt meer betaald aan verkooprechten dan er aan productverkoop wordt binnengehaald. Ook het feit dat de fabrikant een forse boete riskeert, schrikt niet af. Het potentieel aan voor het leven gewonnen klanten is simpelweg te groot.

Philip Morris heeft in de tabakskraam op Open Air, verder uitsluitend gevuld met eigen merken, minimale ruimte gemaakt voor Pall Mall van concurrent British American Tobacco. Zo hoopt de fabrikant zich de toezichthouder weer wat langer van het lijf te houden.

Een jaar eerder, in 2017, is Japan Tobacco International (JTI) elfvoudig beboet voor verkoopafspraken met studentenverenigingen. Daar werden tegen betaling uitsluitend JTI-merken als Camel en Winston verkocht. Met deze verkoopsponsoring overtrad de fabrikant het wettelijke reclame- en sponsorverbod, oordeelde de NVWA.

Naar aanleiding van berichtgeving hierover door De Onderzoeksredactie Tabak begon de NVWA vervolgens een onderzoek naar soortgelijke exclusieve verkoopafspraken tussen tabaksfabrikanten en festivalorganisatoren. Daarom heeft Philip Morris in de tabakskraam op Open Air, verder uitsluitend gevuld met eigen merken, minimale ruimte gemaakt voor Pall Mall van concurrent British American Tobacco. Omdat het aanbod zo niet meer helemaal ‘exclusief’ is, hoopt de fabrikant zich de toezichthouder weer wat langer van het lijf te houden. ‘Exclusiviteit -1’, heet dit in marketingtermen.

nauwelijks handhaving

De NVWA onderzoekt in de zomer van 2018 slechts zes van de ruim duizend festivals die dat jaar worden gehouden. Dit lage aantal is veelbetekenend. Uit een analyse van tien jaar tabakshandhaving door The Investigative Desk blijkt dat er bij gebrek aan mankracht en middelen nauwelijks op het reclameverbod wordt gehandhaafd. Het tabaksteam binnen de NVWA moet het doen met minder dan twee procent van de mensen en eenzelfde percentage van de middelen die de dienst tot zijn beschikking heeft. Dat is het gevolg van keuzes van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, dat haar opdrachtgever is.

In de zoektocht naar nieuwe klanten kunnen tabaksmultinationals nagenoeg onbelemmerd de grenzen van de Tabaks- en Rookwarenwet opzoeken. En overtreden.

Die magere twee procent zet de dienst voor het overgrote deel in voor leeftijdsinspecties en controles op het rookverbod in de horeca. Voor zover er reclame-inspecties werden gedaan, richtten die zich vooral op de sigarenboer op de hoek, nauwelijks op de fabrikant. Tot aan het onderzoek naar de tabaksspeciaalzaken gingen slechts 39 van de ruim zeshonderd boeteopleggingen voor overtreding van het reclameverbod naar een fabrikant. In de zoektocht naar nieuwe klanten kunnen tabaksmultinationals dus nagenoeg onbelemmerd de grenzen van de Tabaks- en Rookwarenwet opzoeken.

En overtreden. In het voorjaar van 2019 maakte de NVWA bekend dat zij bij drie van de zes onderzochte festivals inderdaad illegale verkoopafspraken had aangetroffen. Maar dat maakte aan die praktijk geen einde. Enkele maanden later trof The Investigative Desk bij een steekproef onder de festivals opnieuw zulke afspraken aan. Op Best Kept Secret bood BAT haar waren aan, via een constructie van exclusiviteit-1. Amsterdam Open Air werkte opnieuw samen met Philip Morris.

Oorlogsverklaring

Kort na haar aantreden als minister van Volksgezondheid in 1994 verklaarde Els Borst, zelf oud-arts, de tabaksindustrie als eerste Nederlands bewindspersoon openlijk de oorlog. Op dat moment behoorde Nederland, met een beleid dat zwaar op zelfregulering leunde, bij de internationale achterhoede van de rookontmoediging. Een derde van de Nederlandse bevolking rookte, jaarlijks overleden dertigduizend van hen aan de gevolgen en het jeugdroken nam toe. De tabakslobby was oppermachtig in Den Haag.

De algemene acceptatie van roken, plus de jaarlijkse anderhalf miljard euro aan accijnsopbrengst, maakte dat Borst pas in 2002, laat in haar tweede ambtstermijn, succes boekte. De leeftijdsgrens voor de aanschaf van tabaksproducten werd 16 jaar, op pakjes kwamen gezondheidswaarschuwingen en aan roken op de werkvloer kwam een einde – al bleef de horeca nog uitgezonderd.

De hardste tik die de minister uitdeelde was het verbod op tabaksreclame en sponsoring, die in iedere vorm verboden werd met uitzondering van gelimiteerde reclame in de tabaksspeciaalzaak. Niet alleen beknotte dit de industrie in hét middel waarmee zij nieuwe klanten binden, de maatregel moest bovendien tabak denormaliseren door de consument duidelijk te maken dat sigaretten weliswaar een legaal, maar allesbehalve normaal product waren.

Schappenstrijd

Tabaksfabrikanten reageerden direct. Dat reclame beperkt werd tot de tabakswinkel raakte aan de levensader van de industrie: de jonge consument. De helft van de vaste rokers overlijdt vroegtijdig aan de gevolgen en een derde haalt de pensioenleeftijd niet. Nieuwe rokers zijn dus cruciaal. Deze zogeheten replacement smokers moeten jong worden geworven: slechts 5% van de rokers begint na zijn 23e. De speciaalzaak, waar nog wel gelimiteerd reclame mag worden gemaakt, trekt vooral (vaste) rokers, bij wie de fabrikant weinig meer aan klantenbinding hoeft te doen.

‘Een positie op ooghoogte is essentieel voor de groei van een merk.’

Aangezien sigaretten nog steeds overal mogen worden verkocht, wordt nu het sigarettenpakje zélf het nieuwe billboard. ‘Een positie op ooghoogte is essentieel voor de groei van een merk,’ zei Cees Foet, toenmalig woordvoerder van British American Tobacco in 2008 tegen zakenblad FEM Business. ‘Jongvolwassenen zijn gevoelig voor peer pressure en dus is de aankoop van een pakje sigaretten een belangrijk switchmoment.’

Er ontbrandt een felle concurrentiestrijd tussen fabrikanten over de schappen van winkels die sigaretten als bijproduct verkopen, waaronder gemakswinkels als de Primera, tankstations en toeristenwinkels. Voor deze winkeliers vormen tabaksproducten een essentieel deel van hun omzet. De industrie weet de jonge doelgroep bovendien steeds vaker te bereiken via de mobiele verkoop. Bezoekers van studentenfeesten, strandtenten, evenementen als Koningsdag en muziekfestivals worden bediend via tabakskramen en rugzakverkopers, gerund door promotieteams van vlotte verkopers gekleed in de kleuren van de fabrikant.

Al in 2005, drie jaar na de invoering van het reclameverbod, constateert de toenmalige Voedsel & Warenautoriteit dat dit een einde heeft gemaakt aan de duidelijk zichtbare reclamevormen, maar dat de industrie zich tegelijk steeds meer bedient van sluikreclame die ‘op of over de grens’ van de wet ligt.

De VWA ziet ook dat door de opkomst van de nieuwe verkoopkanalen het aantal verkoopplekken snel toeneemt. Aangezien een vergunningstelsel, zoals bij alcoholschenkers en gokbedrijven, voor tabaksverkoop ontbreekt, kan de dienst daar niet tegen optreden. Ze krijgt er zelfs geen zicht op, omdat betrouwbare cijfers over het aantal verkooppunten ontbreken.

Mislukte fusie

De samenvoeging van de Algemene Inspectiedienst, de Plantenziektenkundige Dienst en de Voedsel- en Warenautoriteit in 2012 is het uitvloeisel de politieke roep om een slanker, efficiënter toezicht. Het nieuwe agentschap moet een einde maken aan onderlinge overlap in regels en inspecties en zo leiden tot verminderde kosten voor overheid en bedrijfsleven.

In de praktijk zorgt de aaneenschakeling van de werkwijzen en interne processen van drie onderliggende diensten en de groeiende complexiteit van de sectoren waar de nieuwe fusiedienst verantwoordelijk voor is voor zoveel complicaties dat de fusie mislukt. In 2013 kraakt de Algemene Rekenkamer in een onderzoeksrapport de fusieresultaten – of liever: het uitblijven daarvan. In plaats van besparingen zijn er juist investeringen nodig om de kwaliteit van de nieuwe, brede inspectiedienst te kunnen waarborgen, aldus de Rekenkamer.

Terwijl het te bewaken veld in de laatste twee decennia complexer, onoverzichtelijker en vermoedelijk ook groter is geworden, doet de handhaver niet meer, maar minder.

In reactie op de kritiek van de Rekenkamer, en van politici en van journalisten, zet de regering daarna elk jaar meer middelen in om de lekken bij de NVWA te dichten. De omzet van de toezichthouder bedraagt in 2020 zo’n €387,5 miljoen, tegenover een gezamenlijke omzet van €268 miljoen bij inzet van de fusie in 2007. Ook het personeelsbestand groeit van 2383 fte voor de fusie tot 2618 fte in 2020. Veruit de meeste van deze toegenomen middelen gaan naar voedselveiligheid, dat al snel ruim de helft van de middelen opsoupeert.

Het tabakstoezicht is het kind van de rekening. Het aandeel van het tabaksdomein in mensen en middelen loopt na de fusie terug van een al magere 3,1% in 2013 naar minder dan 2% in 2020. Daarmee wordt een inspectieteam van 33fte op de been gehouden. Vóór de fusie kon het tabaksinspectieteam nog bogen op zo’n tachtig controleurs die ruim 31.000 jaarlijkse controles uitvoerden. Afgelopen jaren kwam de NVWA op een gemiddelde van niet meer dan 25.000 controles. Terwijl het te bewaken veld in de laatste twee decennia complexer, onoverzichtelijker en vermoedelijk ook groter is geworden, doet de handhaver dus niet meer, maar minder.

‘Risicogericht inspecteren’

Om een compleet beeld te krijgen, vroegen wij bij NVWA alle inspecties op die de dienst tussen 2009 en 2019 heeft uitgevoerd in het kader van de handhaving van artikel 5 van de Tabakswet, het reclameverbod. De dienst hield in totaal 2666 inspecties, grofweg 260 per jaar, vele malen minder dan de ruim 3.000 en 4.900 keer die de NVWA alleen in 2018 al respectievelijk het rookverbod en de leeftijdscontrole inspecteerde. De reclame-inspecties werden gehouden bij 1858 verkooppunten, waarmee de handhavingsgraad op nog geen half procent ligt van het totaal aan 40.000 verkooppunten die de NVWA vermeldt in het meest recente jaarplan.

Omdat de capaciteit ontbreekt om alle verkooppunten regelmatig en systematisch te controleren, richt de NVWA haar inspectie-inspanningen het afgelopen decennium steeds meer daar waar het kans op overtreding en de potentiële schade aan het publiek belang het grootst is. Dat heet ‘risicogericht inspecteren’. Deze benadering, die is ingevoerd ten tijde van de fusie, vergt uiteraard de kennis en expertise om die risico’s dan ook te kúnnen herkennen. Die kennis vergaart de NVWA via sectoranalyses en via meldingen van derden, dus burgers en media.

In haar kritische rapport uit 2013 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de − toen pas gefuseerde NVWA − over 23 domeinen moest waken en vooralsnog bij geen daarvan ‘scherp zicht (had) in de naleving door bedrijven van bestaande wet- en regelgeving’. Mede als gevolg hiervan liet de NVWA zich volgens de Rekenkamer te veel sturen door de roep om maatregelen vanuit de samenleving na incidenten als het paardenvleesschandaal of de fipronilaffaire.

De enigen die weet hebben van de verboden afspraken zijn degenen die belang hebben bij de instandhouding ervan.

Op basis van deze kritiek nam de NVWA zich voor om voor alle 23 domeinen nieuwe risicoanalyses uit te voeren. Op de eigen website zijn er anno 2020 slechts vier te vinden, die alle onder voedselveiligheid vallen. De overige analyses zijn nooit uitgevoerd. Ook die voor tabak niet, met als gevolg dat de dienst feitelijk nog altijd geen goed onderbouwd zicht heeft op de overtredingsrisico’s in die sector en bij haar risicobepaling vrijwel volledig afhankelijk is meldingen van informatie van derden.

Voor het rookverbod wil dat nog wel werken: niet-rokende cafébezoekers zitten in de rook van hun buurman en melden dit. Maar de kans dat verboden afspraken over exclusieve verkoopafspraken door derden gemeld worden, is nihil. Het gros van de bezoekers van een tabakszaak, festival of studentensociëteit kent dat verbod niet, weet niet welke fabrikanten welke merken produceren en heeft er geen persoonlijke last van. De enigen die weet hebben van de betreffende afspraken zijn degenen die belang hebben bij de instandhouding ervan, zoals het studentenbestuur dat jaarlijks een paar duizend euro van een fabrikant ontvangt.

Heterdaadjes

De NVWA voert haar onderzoek naar mogelijke overtreding van het reclameverbod uit met een team van slechts 7fte, dat daarnaast ook moet waken over de tabaksproductrichtlijnen. Dit team kampt bovendien met bureaucratische beperkingen. Het opereert grotendeels los van de andere tabaksinspecteurs: een inspecteur die op een festival het rookverbod controleert kan een vermoeden van een reclameovertreding doorgeven, maar mag niet zelf het contract opvragen.

Verder kan de NVWA alleen boetes opleggen op basis van eigen bevindingen, dus niet alleen naar aanleiding van een melding. Achteraf een boete opleggen kan alleen wanneer de afspraak kan worden achterhaald – dus als deze contractueel is vastgelegd. Het team moet dus vaak zoeken naar heterdaadjes, zonder goed zicht op waar die zich afspelen. Ieder individueel onderzoek is een tijdrovend proces dat vaak de wekenlange inzet van het gehele team vereist en daarmee grote happen neemt uit het toch al krappe aantal uren waarover de tabaksinspectie jaarlijks beschikt.

Bovendien geeft ieder nieuw product de fabrikanten tijd en bewegingsruimte om weer nieuwe sluiproutes te zoeken. Dat geldt sinds kort voor wat de sector ‘reduced risk products’ noemt, zoals e-sigaretten. Aanvankelijk was reclame daarvoor nog niet verboden en nu dat wel het geval is, zetten fabrikanten online influencers in voor geraffineerdere campagnes, ook in Nederland. De NVWA loopt wat ook wat betreft onlinemarketing al jaren achter de feiten aan.

De industrie is er veel aan gelegen de effectiviteit van nieuw beleid in twijfel te trekken, in een poging deze van tafel te krijgen. Toen Brussel zich in 2014 boog over de mogelijke invoer van plain packaging, bepleitte Philip Morris bij het ministerie van Economische Zaken de ineffectiviteit van de maatregel. Daarbij plaatsten zij ook vraagtekens bij het tabaksontmoedigingsbeleid als geheel door te wijzen op de volgens hen bewezen ineffectiviteit van ‘andere tabaksmaatregelen’. Door bestaand tabaksbeleid actief te ondergraven, voorziet de industrie zichzelf dus van zuurstof om nieuwe maatregelen te bekritiseren en mogelijk uit te stellen.

Volgens het eigen beleidskader opereert de inspectiedienst onafhankelijk, maar in de praktijk ligt veel macht bij de opdrachtgevende ministeries.

Tot 2017 viel de NVWA onder het ministerie van Economische Zaken. Bij de inrichting van het toezicht wonnen de economische belangen het toen vaak van de volksgezondheid. Sinds 2017 valt de dienst onder het ministerie van Landbouw en Klimaat. Het tabaksdomein wordt al jaren nagenoeg volledig gefinancierd door het ministerie van Volksgezondheid. Volgens het eigen beleidskader opereert de inspectiedienst onafhankelijk, maar in de praktijk ligt veel macht bij de opdrachtgevende ministeries. Op onze vraag naar de beperkte toebedeling van middelen aan het tabaksdomein zegt de NVWA dat dit het gevolg is van prioriteiten van ‘opdrachtgever’ VWS.

VWS draagt jaarlijks €90,4 miljoen bij aan de NVWA. Met iets meer dan €7,5 miljoen gaat minder dan tien procent van dat bedrag naar tabakshandhaving. Het ministerie bepaalt grotendeels hoe dit geld wordt besteed door jaarlijks de prioriteiten van de inspectie te bepalen. De NVWA probeert daar vervolgens met de beschikbare middelen adequaat invulling aan te geven. Aangezien VWS de dienst betaalt via geoormerkte beleidsfinanciering, kent de inspectie absoluut niet de beleidsvrijheid die de dienst volgens het eigen toezichtkader zou moeten hebben en die van een onafhankelijk agentschap zou mogen worden verwacht.

Illegale verkoopcontracten

Bij de ruim 2666 inspecties tussen 2009 en 2019 constateerde de NVWA in totaal 613 keer een overtreding van het reclameverbod, ruim zestig keer per jaar dus. In de praktijk zijn vooral winkeliers beboet – bijvoorbeeld vanwege een reclame-uiting binnen de tabakszaak die de wettelijk gestelde afmetingen overschrijdt. Fabrikanten werden maar vier keer per jaar op de vingers getikt (39 keer in totaal). Vlak na invoer van het reclameverbod, in 2004, gebeurde dat nog 25 keer. Wel ging dat vaak om zichtbare reclame, die makkelijker te controleren is dan sluipmarketing.

Het ministerie legt dit lage aantal positief uit: kennelijk werken de boetes  afschrikwekkend. Die lezing botst met de praktijk waarin de fabrikanten de boetes eenvoudig aftikken en de illegale verkoopafspraken gewoon overeind laten. Toch sluit de NVWA zich aan bij de lezing van het ministerie. Binnen de reclamehandhaving, schrijft de dienst ons, lag de nadruk tot een paar jaar geleden op de zichtbare reclame. Pas betrekkelijk kort geleden is die nadruk verschoven naar de illegale verkoopcontracten.

Dat is opmerkelijk, want zoals gezegd waarschuwde haar voorganger de VWA al vijftien jaar geleden voor de verschuiving van zichtbare reclame naar sluikreclame. Diezelfde VWA was toen al toen ook al goed bekend met de (illegaliteit van) exclusiviteitsdeals. Hetzelfde geldt voor de inzet van ambassadeurs, influencers avant la la lettre, waar de VWA in 2009 Imperial Tobacco al voor op de vingers tikte.

Speerpunt

‘Tabak verklaar ik de oorlog, hoe vreedzaam ik ook verder ben.’ Staatssecretaris Paul Blokhuis weet wie hij echoot. Sinds Borst is Blokhuis (aangetreden in 2017) de eerste bewindvoerder in lange tijd die zich weer sterk maakt voor tabaksontmoediging. Naast alcoholgebruik en overgewicht maakte hij roken tot ‘speerpunt’ van het Nationaal Preventieakkoord, met als belangrijkste maatregelen accijnsverhoging, een verlaging van het aantal verkooppunten, de invoering van plain packaging (generieke verpakkingen zonder merkuiting), en een uitstalverbod van sigaretten voor alle verkooppunten met uitzondering van tabakswinkels.

‘Ik wil deze industrie, die legaal is omdat we dat nu eenmaal hebben afgesproken in Europa, het zo moeilijk mogelijk maken reclame te kunnen maken voor hun vergiftigde producten.’

De NVWA moet toezicht houden op dit nieuwe pakket maatregelen en kreeg  van tevoren de vraag van het ministerie of voor het toezicht extra middelen en mankracht nodig zijn. Van VWS krijgt de dienst nu 20fte extra, te verdelen over het toezicht op alcohol, tabak en cannabis. Om de nieuwe handhavingstaken voor tabak te kunnen uitvoeren is er volgens de NVWA een 7,5fte aan versterking nodig.

Handhaving zou afschrikwekkend en preventief moeten werken, maar de afgelopen tien jaar heeft de waakhond de tabaksfabrikanten nauwelijks angst in kunnen boezemen. Het Rijk houdt hem al jaren kort aan de ketting en het zicht op het te bewaken erf is beperkt en troebel.

Met de extra versterking wil Blokhuis nu samen met de NVWA werken aan een definitief einde van tabaksmarketing. ‘Ik wil deze industrie, die legaal is omdat we dat nu eenmaal hebben afgesproken in Europa, het zo moeilijk mogelijk maken reclame te kunnen maken voor hun vergiftigde producten.’

Dit artikel is het eerste deel van het tweeluik ‘De tandeloze toezichthouder’, over de staat van het Nederlandse tabakstoezicht aan de vooravond van nieuwe maatregelen. Het tweede deel focust op het juridische traject, een krachtmeting tussen overheid en industrie, dat steevast volgt op een boeteoplegging.

Dit onderzoek kwam (mede) tot stand met financiële steun van het Longfonds, KWF Kankerbestrijding, de Hartstichting, het Diabetesfonds en de Trombosestichting. 

Te weinig toezicht
  • De NVWA spendeert maar 2% van haar middelen en mankracht aan tabakstoezicht, veel minder dan aan de andere publieke belangen waarover het agentschap waakt.
  • Deze beknopte handhaving richt zich vrijwel volledig op het rookverbod en leeftijdscontroles. Op het verbod van reclame en promotie, hét middel voor tabaksfabrikanten om nieuwe klanten aan zich te binden, wordt het minst gehandhaafd.
  • Jaarlijks controleert de NVWA minder dan 0,5% van de tabaksverkooppunten op het reclameverbod. Sluipmarketing blijft daardoor lang onopgemerkt.
  • Dit is het gevolg van onderbezetting, maar ook van beleidskeuzes van het ministerie van VWS, dat als opdrachtgever en financier bepaalt waar de inspectie zich op richt.
  • Deze handhavingspraktijk staat haaks op het nationaal tabaksbeleid en de Tabakswet, die erop gericht zijn grote fabrikanten van overtreding te weerhouden.