Hoe voorkom je dat iemand een aanslag pleegt?

Augustus 2005. Terwijl de VS bezig was met een wereldwijde klopjacht op terroristen, dreunde Europa na van twee dodelijke aanslagen: Madrid (2004, 191 doden) en Londen (2005, 56 doden). Waar de kapers van de aanslagen van 9/11 van buiten de VS kwamen en strak waren aangestuurd door Al-Qaida, betrof het hier daders van eigen bodem die op eigen initiatief toesloegen. Politici, journalisten en onderzoekers bogen zich over de vraag wat hen had bezield.

In deze context stuurde toenmalig minister van Justitie Piet Hein Donner (CDA) in de zomer van 2005 zijn nota Radicalisme en radicalisering naar de Tweede Kamer. De centrale vraag: hoe voorkom je dat iemand een aanslag pleegt? Hoe grijp je tijdig in bij het voortraject, waarin mensen nog geen voorbereidingen hebben getroffen (en dus nog niet strafrechtelijk aan te pakken zijn), maar wel rondlopen met gevaarlijke ideeën?

Het moest een brede aanpak worden, waarbij naast inlichtingen- en veiligheidsdiensten, politie en justitie ook onderwijs, welzijnswerk, de zorg en gemeenschappen zouden worden betrokken. Wat gebeurde er in moskeeën, op scholen, in achterstandswijken en op het internet? Hoe kon daar beter zicht op worden verkregen? En hoe kon tijdig worden ingegrepen? Zo wilde Donner een strafrechtelijke aanpak combineren met een sociaalgerichte aanpak.

De term ‘radicalisering’ werd de heilige graal binnen contra-terrorismebeleid in Nederland en andere Europese landen.

Veel van wat werd gepresenteerd was eind jaren negentig al met vooruitziende blik ontwikkeld door de BVD, de voorloper van de AIVD. Het was ook de Nederlandse veiligheidsdienst die in 2001 de term ‘radicalisering’ had geïntroduceerd. Want hoewel er in Europa al decennialang dodelijke aanslagen waren geweest van onder meer IRA, ETA, RAF en de Rode Brigades, had niemand destijds gesproken over ‘geradicaliseerde daders’ en was er weinig aandacht geweest voor het traject dat aan de aanslagen vooraf was gegaan.

De term ‘radicalisering’ werd de heilige graal binnen contra-terrorismebeleid in Nederland en andere Europese landen. En daarmee werd ook de zogeheten ‘Dutch Approach’ al gauw breed omarmd. Tegelijkertijd werd het begrip ‘radicalisering’ nu synoniem voor ‘radicalisering in islamitische kringen’. Een terugblik op vijftien jaar Nederlands radicaliseringsbeleid.

De haarvaten van de samenleving

Hoewel de veiligheidsdienst al langer waarschuwde voor orthodoxe invloeden in de islamitische gemeenschap, werden die aanvankelijk niet zozeer als een dreiging voor de nationale veiligheid beschouwd. De dienst zag vooral een risico voor de integratie van minderheden. Vanaf de eeuwwisseling zag de dienst het als een extra taak om te anticiperen op potentieel geweld. Daarmee werd de aandacht verlegd van daadwerkelijke terroristen naar een veel grotere verzameling van personen die mogelijk in een voorstadium zaten.

In het jaarverslag van 2001 werd voor het eerst genoemd dat er ook een veiligheidsdreiging was vanuit orthodox-islamitische kringen. Eind dat jaar waren twee Marokkaans-Nederlandse jongens uit Eindhoven in de Indiase deelstaat Kashmir omgekomen bij de gewapende strijd. ‘Het ging hierbij om jongens van de tweede generatie, die in Nederland zijn opgegroeid, een goede opleiding hebben genoten en verregaand geïntegreerd leken. (…) Niet eerder is zo concreet zichtbaar geworden dat extreme godsdienstige opvattingen bij delen van de moslimgemeenschap ook risico’s met zich meebrengen op het vlak van radicalisering en terrorisme,’ staat in het jaarverslag te lezen.

‘In de haarvaten van de samenleving zitten,’ luidde het veelgehoorde credo van de aanpak

De al eerder voorgestelde brede aanpak werd in 2003 tot officieel kabinetsbeleid verklaard, waarna er vanaf 2005 concrete stappen werden genomen. Naast opsporing, vervolging en het bewaken en het beveiligen van personen en risico-objecten, kwam er aandacht voor de voedingsbodem. Sleutelfiguren uit de gemeenschappen en beroepsgroepen die met de risicogroep te maken hadden, zoals docenten, jeugdwerkers en wijkagenten, moesten radicalisering tijdig signaleren.

‘In de haarvaten van de samenleving zitten,’ luidde het veelgehoorde credo van de aanpak, die grotendeels was geënt op de werkwijze van de voormalige Amsterdamse burgemeester Job Cohen. Hij liet zich na de moord op Van Gogh in 2004 overal in Amsterdam zien om nauw contact te onderhouden met de gemeenschappen. Het was een principe dat al snel door andere steden werd omarmd.

‘Geen geheime dienst in de school’

Maar het tippen van mogelijk radicaliserende jongeren aan de overheid riep weerstand op. ‘Geen geheime dienst in de school,’ reageerden docenten die er niets voor voelden om leerlingen aan te geven wanneer een discussie in de klas uit de hand liep. Er moest een tussenweg komen waarbij jongeren konden worden geholpen zonder dat zij direct in een strafrechtelijk traject zouden belanden of een leven lang een stempel zouden krijgen.

De Nederlandse benadering maakte school omdat er geen land was dat zoveel samenwerkte met lokale partijen.

‘Nederland deed als eerste een poging om in te zetten op preventie waarbij zorgen konden worden gemeld, zonder dat je daarbij iemand direct in de problemen bracht,’ vertelt de Gentse emeritus-hoogleraar Internationale Betrekkingen Rik Coolsaet. ‘Het was heel vooruitstrevend.’

De coördinatie kwam te liggen bij de in 2005 ingestelde Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), toen nog NCTb geheten. Deze moest een schakel vormen tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten, politie, justitie, uitvoerende en maatschappelijke organisaties, politiek en gemeenten.

Sinds 2005 brengt de NCTV minstens tweemaal per jaar Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) uit, waarin aan burgers wordt uitgelegd welke dreigingen er zijn, en welk dreigingsniveau. Deze DTN’s krijgen veel media-aandacht en zijn hét communicatiemiddel van de overheid. De hoofden van de NCTV zijn publieke figuren. De afgelopen vijftien jaar schoven Tjibbe Joustra (2004-2009), Erik Akerboom (2009-2012), Dick Schoof (2013-2018) en Pieter-Jaap Aalbersberg (2019-heden) veelvuldig aan in talkshows en gaven ze interviews aan kranten over de Nederlandse veiligheidssituatie.

Leren=Nuanceren

Op gemeentelijk niveau werden vooral projecten gefinancierd. In de periode 2007-2011 ging het om 10,7 miljoen euro voor 78 projecten van gemeenten en lokaal werkende organisaties. Tellen we de roerige jaren 2005 en 2006 mee, dan ging het om zo’n 28 miljoen euro in totaal. Zo werd een gemeentelijk project gefinancierd voor hulp aan gezinnen waarvan tienerkinderen dreigden te ontsporen.

Ook kwam er een lesmodule genaamd Leren=Nuanceren, werden in verschillende gemeenten professionals getraind, gaven sommige scholen extra les over de holocaust en werd er overleg ingesteld tussen betrokken organisaties, sleutelfiguren en soms ook de politie. Maar evaluatie of een effectmeting bleef vaak uit, niet in de laatste plaats omdat niet te bewijzen viel dat vanwege één specifiek project jongeren met radicale ideeën zich niet tot gewelddadige strijders hadden ontwikkeld.

In Engeland rolde men eenzelfde aanpak uit, en ook in Denemarken werd grotendeels hetzelfde gedaan – al overlapte niet alles. Zo was men in Denemarken terughoudend met het betrekken van religieuze instellingen vanwege de strikte scheiding tussen kerk en staat.

De Nederlandse benadering maakte school omdat er geen land was dat zoveel samenwerkte met lokale partijen. Daarbij speelt mee dat het een relatief goedkope aanpak is. Omdat jongerenwerkers, docenten, politieagenten en andere professionals er toch al zijn, hoeven er niet op grote schaal nieuwe functies te komen. Het leidde tot tientallen werkbezoeken van buitenlandse partijen, honderden presentaties van professionals en internationale overleggen waarbij Nederland als gidsland gold. Het enthousiasme over de grens staat soms in schril contrast me reacties in eigen land, waar het principe van ‘zo lang mogelijk de dialoog met de risicogroep aangaan’ door critici vaak wordt weggehoond als ‘theedrinken’.

Antidemocratisch gedachtegoed

Maar werkte het allemaal ook? Ondanks veelvuldige alarmerende berichten over slapende Al-Qaida-cellen in Europa was de moord op Van Gogh lange tijd de enige jihadistische aanslag. In 2011 concludeerde de overheid in het rapport Antiterrorismemaat-regelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw dat de brede aanpak goed had gewerkt. Het was een conclusie die hoogleraar criminologie Frank Bovenkerk en onderzoeker Floris Vermeulen de wenkbrauwen deed fronsen. ‘Hoe kon men bewijzen of zelfs tenminste aannemelijk maken dat de betrekkelijke stilte op het front van het politieke geweld moest worden toegeschreven aan de heilzame werking van het beleid? (…) Men kan niet bewijzen dat die aanpak werkt, maar evenmin dat hij niet werkt,’ schreven zij eind 2013 in het Tijdschrift voor Veiligheid.

Ook hadden niet alle gemeenten even goed zicht op de partijen waarmee zij in zee gingen, concludeerde de AIVD in 2010 in het rapport Radicale dawah in verandering. Steeds vaker werden subsidies verstrekt aan orthodox-islamitische organisaties die niet open waren over hun werkelijke ideologie. ‘Het doel van de subsidieverstrekker wordt meestal bereikt: terugdringen van criminaliteit, hervatten van opleidingen, betere schoolresultaten. Maar diverse jongeren eigenen zich ook antidemocratisch gedachtegoed toe.’

Succesvol of niet, in 2011 kwam er vanuit het kabinet Rutte I geen verlenging van het actieplan. De opgetuigde infrastructuur van het Europese gidsland werd ontmanteld. Want met al die gezellige weerbaarheidsprojecten werden jongeren veel te veel gepamperd, meenden critici. Voorstanders van het beleid hamerden erop dat pampers in ieder geval wel de shit tegenhouden.

‘Jihadistische netwerken’

Het driest afschaffen van de aanpak in combinatie met een flinke bezuiniging op het budget van de AIVD was een verkeerde inschatting: de jihadistische beweging opereerde ondertussen openlijker dan ooit. Waar de Hofstadgroep in 2004 nog in het diepste geheim tijdens huiskamerbijeenkomsten met een groepje op een laptop naar onthoofdingen had gekeken, werden dergelijke beelden nu door Nederlandse jihadsympathisanten gewoon onder hun eigen naam in alle openheid via sociale media gedeeld. Sharia4Belgium verstoorde eind 2011 een lezing in de Balie in Amsterdam, Sharia4Holland gaf zes maanden later een persconferentie op de Dam met verwensingen aan het adres van Wilders en nog eens enkele maanden later demonstreerden tientallen boze jihadsympathisanten van Behind Bars op het Museumplein tegen de film Innocence of Muslims.

De AIVD waarschuwde in de zomer van 2012 in een speciale nota voor deze ‘jihadistische netwerken’. Eind 2012 vertrokken vanuit die netwerken de eerste sympathisanten naar Syrië. In plukjes reisden bijna driehonderd mensen af om zich aan te sluiten bij jihadistische groepen als Jabhat al-Nusra en de Islamitische Staat.

Evidence based-werken is het nieuwe credo, al staat veel onderzoek nog in de kinderschoenen.

Het was tijd om de brede aanpak weer af te stoffen, al moest het netwerk weer grotendeels opnieuw worden opgebouwd en getraind. Duizenden professionals namen deel aan workshops en gemeenten met veel uitreizigers kregen versterkingsgelden vanuit het Rijk om opnieuw een overlegstructuur op te tuigen. Daarnaast zette het Samenwerkingsverband Marokkaanse Nederlanders een hulplijn op en is er het Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE), dat een vrijwillig exittraject aanbiedt. Beide worden gefinancierd door de overheid maar zijn op afstand geplaatst om vertrouwen te wekken.

In een openbare evaluatie in 2017 schreef het ministerie van Veiligheid en Justitie dat het LSE niet als klikspaan fungeert: ‘De exitfaciliteit deelt niet alle informatie die relevant voor de politie of geheime dienst zou kunnen zijn. Ze doet dit alleen wanneer ze als faciliteit zelf inschat dat er een veiligheidsrisico bestaat.’ Bijkomend voordeel is dat door deze werkwijze ministers ook niet in de Tweede Kamer verantwoording hoeven af te leggen over individuele dossiers die het LSE in behandeling heeft.

Twaalfde ambacht

Inmiddels wordt er vanuit de NCTV initiatief genomen om veel van wat wordt gefinancierd en uitgerold ook te evalueren, of op z’n minst te spiegelen aan wat de academische wereld er tot nu toe over heeft onderzocht aangezien het moeilijk is om te meten hoeveel aanslagen je ergens mee hebt voorkomen. Evidence based-werken is het nieuwe credo, al staat veel onderzoek nog in de kinderschoenen.

Want ondanks alle initiatieven van de afgelopen vijftien jaar, is er nog steeds weinig zicht op hoe het komt dat iemand overgaat tot geweld. Dat concludeerde ook de Belgische emeritus-hoogleraar Rik Coolsaet vorig jaar in de bundel Radicalization in Belgium and the Netherlands: ‘Iemand identificeren als “geradicaliseerd” is niet heel zinvol aangezien vele anderen dezelfde ideeën delen en nooit verder zullen gaan dan dat punt.’ Telefonisch licht hij toe: ‘Dat is ergens niet zo vreemd, want ook bij criminologie is er nog steeds geen antwoord gevonden op de vraag waarom in hetzelfde gezin de ene broer wel crimineel wordt en de ander niet. Als onderzoeker moet je altijd terug redeneren vanuit individuele gevallen en dan heb je vaak maar kleine aantallen die je kan onderzoeken, zonder controlegroep.’

De aanslagen van eenlingen staan daarnaast in schril contrast met alle ideeën die er zijn over netwerken waarbinnen groepsradicalisering zou plaatsvinden. En sommige jihadstrijders die naar Syrië en Irak vertrokken, maakten wel erg snel de sprong van drugsdealen naar jihad. Daardoor was hun nieuwe avontuur eerder een soort twaalfde ambacht in een rij van dertien ongelukken dan een harde ideologische keuze.

Bestraffend vingertje

Hoewel het nog steeds niet aan te geven is óf en hoeveel aanslagen met de Nederlandse benadering zijn voorkomen, zijn er wel positieve signalen dat alle moeite niet tevergeefs is geweest. Begin 2019 vertelden zes burgemeesters in Elsevier Weekblad dat de Nederlandse overheid absoluut een betere band heeft met migrantengemeenschappen dan andere overheden.

‘In België kent men elkaar niet,’ vertelde de Rotterdamse burgemeester Ahmed Aboutaleb (PvdA). ‘Daar komt de overheid alleen als er gedonder is. Hier doen we andere dingen om gemeenschappen duidelijk te maken dat wij ook hún overheid zijn. Op die manier laat je zien dat je als overheid niet alleen maar een bestraffend vingertje hebt.’

Toch heeft niet iedereen dat gevoel, zegt Floris Vermeulen, universitair hoofddocent en onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam. ‘Er is veel wantrouwen tussen lokale moslimgemeenschappen en lokale overheden. Mensen die dichtbij moskeeën staan en beleidsmakers met een islamitische achtergrond hebben het gevoel dat ze alleen maar informatie verstrekken over mogelijke signalen van radicalisering, maar er weinig voor terugkrijgen. Ze hebben ook geen zicht op wat er vervolgens met die informatie gebeurt, terwijl het verstrekkende gevolgen kan hebben.’

Tegelijkertijd is het begrip ‘radicalisering’ bijna twintig jaar na de introductie synoniem komen te staan voor ‘islamitische radicalisering’. Onderzoekers Nadia Fadil en Martijn de Koning wezen er vorig jaar in Radicalization in Belgium and the Netherlands op dat in de rapporten van de AIVD in de jaren 2005-2009 de term ‘radicalisering’ exclusief leek voorbehouden aan moslims (en Molukkers), terwijl er bij extreemlinks en extreemrechts steevast werd gesproken van ‘activisme’ en ‘extremisme’.

En hoewel er zeker in het verleden enkele projecten zijn geweest die op rechts-extremisme en dierenrechtenactivisme waren gericht, is het leeuwendeel van het Nederlandse radicaliseringsbeleid van meet af aan gericht geweest op radicalisering in islamitische hoek. ‘De focus op moslims zorgt voor een gevoel van stigmatisering,’ zegt Vermeulen, ‘zeker bij orthodoxe gemeenschappen.’ En als de overheid wel met orthodoxe moslimgemeenschappen aan tafel gaat, volgt er een lading kritiek vanuit de publieke opinie. Dat maakt dat het kiezen van partijen met wie je samenwerkt voor bestuurders een uiterst gevoelige kwestie is.

Na vijftien jaar is er nog altijd geen land ter wereld dat radicalisering − naast de strafrechtelijke vervolging − zo grondig aanpakt als Nederland, en dat ook in de volle breedte coördineert. Tegelijkertijd leidt de ‘Dutch Approach’ tot een allegaar van doelen (weerbaarheid creëren, inclusiviteit, gematigd tegengeluid laten horen, et cetera), soorten preventie, maatregelen en betrokken partijen. En juist door die mengelmoes van beleid en initiatieven op verschillende niveaus wordt het steeds lastiger om te zeggen wat werkt en wat niet. Maar kijkend naar het geringe aantal aanslagen de afgelopen vijftien jaar, kan wel worden geconcludeerd: we doen ergens iets goed.