Augustus 2005. Terwijl de VS bezig was met een wereldwijde klopjacht op terroristen, dreunde Europa na van twee dodelijke aanslagen: Madrid (2004, 191 doden) en Londen (2005, 56 doden). Waar de kapers van de aanslagen van 9/11 van buiten de VS kwamen en strak waren aangestuurd door Al-Qaida, betrof het hier daders van eigen bodem die op eigen initiatief toesloegen. Politici, journalisten en onderzoekers bogen zich over de vraag wat hen had bezield.

In deze context stuurde toenmalig minister van Justitie Piet Hein Donner (CDA) in de zomer van 2005 zijn nota Radicalisme en radicalisering naar de Tweede Kamer. De centrale vraag: hoe voorkom je dat iemand een aanslag pleegt? Hoe grijp je tijdig in bij het voortraject, waarin mensen nog geen voorbereidingen hebben getroffen (en dus nog niet strafrechtelijk aan te pakken zijn), maar wel rondlopen met gevaarlijke ideeën?

Het moest een brede aanpak worden, waarbij naast inlichtingen- en veiligheidsdiensten, politie en justitie ook...