Sigaretten kopen onder de achttien blijft te makkelijk

Stel, je bent nog geen achttien, maar wel een roker. Hoe groot is de kans dat je dan een pakje sigaretten kan kopen? Als je de NIX18-campagne moet geloven, is die kans zo goed als nul. ‘Iedereen heeft het over NIX’, staat te lezen op de website van de ontmoedigingscampagne die is opgezet door de verkopers van alcohol en drugs, die vol staat met opgewekte verhalen over ‘fris-party’s’, waarschuwende woorden over de gevaren van alcohol en tabak, en de straf die je kan krijgen als je identiteitsfraude pleegt (jeugddetentie!).

Staatssecretaris Paul Blokhuis van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is tevreden over het tabaksontmoedigingsbeleid, zo liet hij de Tweede Kamer weten. Volgens hem zit er in de cijfers die de naleving van de leeftijdsgrens door verkopers meten een ‘duidelijk waarneembare’, ‘stijgende lijn’. Hij baseert dat op onderzoek van het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL), de brancheorganisatie voor supermarkten, waaruit blijkt dat op dit moment in zeventig procent van de gevallen supermarkten niet aan jongeren onder de achttien verkopen.

Nauwelijks verbetering

Maar klopt dit beeld wel? Nou, nee.

Want als álle verkooppunten in Nederland worden meegewogen, krijg je een heel ander beeld. Supermarkten houden zich inderdaad in zeventig procent van de gevallen aan de leeftijdsgrens. Maar die score ligt bij tabaks- en gemakszaken, horeca, tankstations en vooral cafetaria’s veel lager. Als alle verkooppunten worden meegewogen, ligt de nalevingsgraad op 49 procent, zo blijkt uit onderzoek van de Universiteit Twente in twee provincies dat is gedaan in opdracht van Onderzoeksredactie Tabak.

Behalve de horeca scoren alle categorieën ongeveer even goed of zelfs slechter. De ‘stijgende lijn’ waar Blokhuis het in de Tweede Kamer over had, is er helemaal niet.

En er is nauwelijks verbetering ten opzichte van 2016, de laatste keer dat het ministerie van Volksgezondheid eigen onderzoek liet doen. Behalve de horeca scoren alle categorieën ongeveer even goed of zelfs slechter dan toen. De ‘stijgende lijn’ waar Blokhuis het in de Tweede Kamer over had, is er niet.

Blokhuis verwees ook naar cijfers van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. De NVWA controleert risicovolle verkooppunten, bijvoorbeeld in de buurt van scholen, en deelt boetes uit als deze de nalevingsgrens niet handhaven, maar de NVWA-cijfers zijn niet representatief, liet de NVWA in een reactie weten. ‘Dit is geen wetenschappelijk onderzoek dat is bedoeld om een integraal, onderbouwd beeld te vormen van de naleving in Nederland, met een evenwichtige verdeling van stedelijke en landelijke gebieden,’ mailde de NVWA-woordvoerder Rob Hageman in mei vorig jaar in een reactie op de vraag wat de NVWA ervan vindt dat haar eigen staatssecretaris op basis van NVWA-cijfers conclusies over de verbetering van de nalevingsgraad trekt.

Mysteryshoppers

In 2014 ging de leeftijdsgrens voor het kopen van tabak (en alcohol) naar 18 jaar. Maar hoe moest je die regels afdwingen? Bij elke sigarettenautomaat een politieagent neerzetten die controleert of er ook vijftienjarigen een pakje trekken? Dat werkt niet.

En dus was het toverwoord – zoals zo vaak in Nederland – ‘zelfregulering’. Kassières in supermarkten en eigenaren van tabakswinkels en pompstations moesten gaan vragen hoe oud iemand was, en desnoods naar hun identiteitsbewijs vragen.

Werd het niet tijd om dwingende maatregelen in te voeren om jongeren van het roken af te houden? Een verbod op sigarettenautomaten bijvoorbeeld?

Maar of dat nou echt werkte? In de Tweede Kamer klonken de afgelopen jaren al ontevreden geluiden De staatssecretaris ‘heeft gezegd dat hij de branche de tijd geeft. Ik zit nu al bijna negen jaar in de kamer en ik hoor dat al die tijd,’ zegt SP-kamerlid Renske Leijten tijdens een algemeen overleg.

Werd het niet tijd om dwingende maatregelen in te voeren om jongeren van het roken af te houden? Een verbod op sigarettenautomaten bijvoorbeeld?

Ambtenaren bij het ministerie van Volksgezondheid onderzoeken de mogelijkheden maar vonden de tijd nog niet rijp. Hun advies aan toenmalig staatssecretaris Martin van Rijn? Geef de branche ‘een laatste kans’ om de naleving van de leeftijdsgrens ‘op orde te brengen’. Ook adviseerde ze om met ‘mysteryshoppers’ controles uit te voeren en maatregelen te nemen als zou blijken dat de naleving ‘niet aanzienlijk’ was verbeterd, zo blijkt uit een interne nota uit 2014.

Zeer teleurstellend

In 2015 deed VWS een eerste keer een controleronde bij winkels met mysteryshoppers specifiek gericht op tabaksverkoop. De resultaten waren niet mals. De naleving bleek gemiddeld op 32 procent te liggen. Bij de pompstations maakten ze er helemaal een potje van, daar bleef het percentage steken op 17,8 procent. Staatssecretaris Van Rijn vond de uitkomsten ‘zeer teleurstellend’, schreef hij in een Kamerbrief.

‘Dit is niet alleen onaanvaardbaar voor de overheid en politiek, maar zeker ook voor de betrokken verkooppunten en de branches zelf.’

De branche beloofde beterschap. ‘Dit is niet alleen onaanvaardbaar voor de overheid en politiek, maar zeker ook voor de betrokken verkooppunten en de branches zelf,’ schreef ze in een plan van aanpak.

In samenspraak met de staatssecretaris vormden de brancheorganisaties, met uitzondering van de supermarkten, de Taskforce Naleving Leeftijdsgrens Tabak. Met deze TNLT wilde de branche, naast campagnes als NIX18, zelf controles naar de naleving gaan uitvoeren. ‘Het is de bedoeling dat álle betrokken verkooppunten meerdere keren per jaar worden bezocht en gecontroleerd. Dit zal worden gedaan door middel van mysteryshoppers.’

Slagers keuren hun eigen vlees

Het idee van de branche om ook onderzoek te gaan doen met mysteryshoppers, betekent dat de slager haar eigen vlees gaat keuren. Van Rijn stemde daarmee in, want liever draagvlak dan door hogerhand opgelegd beleid, zo was het idee op het ministerie. Zolang zelfregulering goed resultaat oplevert, is die beleidskeuze te verdedigen. Dan is beleid effectief en zijn verdere maatregelen niet nodig. En dus lieten de resultaten zich raden: de cijfers van de branche waren bijna twee keer zo positief als de cijfers van VWS gemeten in dezelfde periode.

De branche bepaalde zo zelf het succes van haar controle-acties

Dat die cijfers zoveel beter waren, is makkelijk te verklaren. TNLT kondigde het bezoek van de mysteryshoppers van tevoren aan. Op die manier zouden medewerkers van de verkooppunten ‘niet alleen behoorlijk geïnformeerd, maar ook gewaarschuwd zijn’, stond op de site van TNLT te lezen. De branche bepaalde zo zelf het succes van haar ontmoedigingsacties.

Veel te voorbarig

Onderzoeker Joris van Hoof, docent communicatie aan de Universiteit Twente, was de bedenker van onderzoeksmethode met de mysteryshoppers, dat hij in 2011 ontwikkelde. Sindsdien doet hij regelmatig onderzoek naar de naleving.

‘Onderzoek met mysteryshoppers is niet langer een verrassing als het wordt aangekondigd.’

Hij ziet de gang van zaken bij de controle van de verkoop van tabaksproducten aan mensen onder de achttien jaar met verbazing aan. ‘Onderzoek met mysteryshoppers is niet langer een verrassing als het wordt aangekondigd,’ zegt hij. ‘Het aankondigen van mysteryshoppers, of het terugkoppelen van resultaten aan de verkooppunten kan een goede interventie zijn om de naleving te verhogen, maar de cijfers an sich zeggen dan niets meer, immers, een gewaarschuwd mens telt voor twee.’

Het onderzoek dat Van Hoof en zijn mensen nu in opdracht van Onderzoeksredactie Tabak heeft uitgevoerd, is wél onaangekondigd gegaan. Van Hoofs mysteryshoppers bezochten verkooppunten in de provincies Overijssel en Gelderland. Hoewel dit geen landelijk representatief beeld oplevert, geeft het wel een indicatie van dat beeld, en het is het enige onafhankelijke onderzoek sinds 2016.

In juni 2018 heeft TNLT zichzelf opgeheven, naar eigen zeggen omdat ze niet meer nodig is. ‘De intensieve controles hebben geleid tot structurele verbetering van de naleving.’ Staatssecretaris Blokhuis ging mee in die gedachte. ‘Het gaat de goede kant op. Die tendens is duidelijk waarneembaar,’ zei hij in de Tweede Kamer.

Het onderzoek van Van Hoof laat zien dat die conclusie veel te voorbarig is.