Wanneer een land op grote schaal mensenrechten schendt en niet met woorden tot rede te brengen is, hebben de landen van de Europese Unie met elkaar afgesproken daar consequenties aan te verbinden. Bijvoorbeeld met sancties – zoals nu tegen Rusland, na de inval in Oekraïne. Het internationaal recht is geschonden en de veiligheid van de rest van Europa in gevaar gebracht. Daarom ontwikkelden de EU-leiders zwaardere sancties voor Rusland.

Sancties zijn bedoeld om het gedrag van mensenrechten schendende machthebbers te veranderen. Persoonlijke sancties, zoals inreisverboden en het bevriezen van buitenlandse tegoeden, kunnen een leider isoleren. Hij kan zijn geld niet langer inzetten om aan de macht te blijven. En wanneer zijn vrienden hun mediterrane vakanties in rook zien opgaan omdat hun jacht aan de ketting ligt, keren ze zich wellicht tegen hem. De bedoeling is om het leven van de leider in kwestie van buitenaf zo lastig mogelijk te maken, en hem een eenvoudige manier te geven om van die obstakels af te komen: stoppen met het ongewenste gedrag. Poetin zelf kan bijvoorbeeld niet meer bij het geld dat hij in het buitenland geparkeerd heeft, en hij mag niet meer naar sanctionerende landen reizen.

Zulke sancties sturen erop aan dat mensen bepaald gedrag niet meer wíllen vertonen. Maar soms moeten sancties ervoor zorgen dat ze bepaald gedrag niet meer kúnnen vertonen, zoals bij de economische sancties tegen Rusland. Wanneer de Russische economie wordt afgeknepen, vloeit er minder geld naar de Russische oorlogskas.

Normstellend

Volgens Thijs Reuten van de PvdA, die zich in het Europarlement hardmaakt voor zwaardere sancties tegen Rusland en Belarus, ben je eigenlijk al te laat als je je toevlucht moet nemen tot sancties. Er is dan immers al sprake van het gedrag dat je afkeurt, liever had je dat in een eerder stadium voorkomen. Bijvoorbeeld door eerder de stekker uit een samenwerking te trekken.

Sancties staan nooit op zichzelf, benadrukt Francesco Giumelli, sanctie-expert aan de Rijksuniversiteit Groningen. ‘Ze zijn altijd onderdeel van een bredere aanpak, waarin ruimte blijft voor diplomatie.’ Daarover zijn alle mensen die aan de knoppen zitten het eens, net zoals ze eensgezind zijn over gedragsverandering als doel.

‘Sancties geven een duidelijke boodschap aan machthebbers elders in de wereld: dit is voor ons niet toelaatbaar, dus haal het niet in je hoofd.’

Giumelli, die zich als onderzoeker buiten de machinekamer bevindt, ziet nog een ander belangrijk doel van sancties: ze zijn normstellend. ‘De sancties tegen Belarus geven niet alleen een signaal af tegen Loekasjenko, maar ook tegen de bevolking van Belarus. Je toont als Europese leiders dat je aan hun kant staat, dat je de daden van de dictator afkeurt. De sancties geven daarnaast een duidelijke boodschap aan machthebbers elders in de wereld: dit is voor ons niet toelaatbaar, dus haal het niet in je hoofd.’

Als je besloten hebt tot sancties, moet je snel schakelen, stelt Europarlementariër Reuten. ‘Wanneer je te lang doet over het besluitproces, kan het best zijn dat de mensen die je wilt sanctioneren hun kapitaal al elders hebben ondergebracht.’ Nu blinkt het Europese buitenlandbeleid over het algemeen niet uit in snelheid. Nederland neemt sancties nooit alleen, de impact is daarvoor te klein. Europese landen sanctioneren samen, eventueel in samenwerking met Canada, Japan, het Verenigd Koninkrijk en vooral de VS. Daar gaan soms maanden overheen. Dat er in de week van de grote Russische inval al een eerste sanctiepakket op tafel lag, was een primeur.

Geheime diensten

Bepalen tegen wie je persoonlijke sancties wilt instellen, is geen sinecure. Want als je besluit de top van een regime in zijn bewegingsvrijheid te beperken, wie zet je dan precies op je lijst? Het gaat daarbij niet alleen om kiezen. Hoewel sancties formeel niks met het strafrecht te maken hebben, moet je toch zonder tussenkomst van een rechter bepalen wie je voor bepaalde daden verantwoordelijk houdt. Als je daar niet heel precies in bent, tast dat het gevoel van rechtsstatelijkheid aan. Bij elke naam is het uitgebreid wikken en wegen.

Als mensen eenmaal op de sanctielijst staan, kunnen ze bezwaar maken. Daarnaast worden de sanctielijsten jaarlijks herzien.

Regelmatig kun je met de beschikbare informatie niet onomstotelijk vaststellen of iemand op een sanctielijst thuishoort, weet Ruben Brekelmans, buitenlandwoordvoerder voor de VVD in de Tweede Kamer. Hij pleit voor meer samenwerking tussen de geheime diensten van de verschillende landen die samen sancties opleggen. Nu hanteren alle landen eigen regels, en dat vertraagt of laat mensen ontkomen. Brekelmans: ‘We moeten niet vergeten dat de oorlog in Oekraïne over de veiligheid van heel Europa gaat.’

Je moet bovendien goed vaststellen wat je onder betrokkenheid verstaat. De legerleiding of de eigenaar van een wapenbedrijf gun je een plekje op de sanctielijst. Maar is iemand die achter de lopende band staat en bevelen uitvoert verantwoordelijk? En wat doe je met minderjarigen? In Nederland houden we kinderen principieel niet verantwoordelijk voor de daden van hun ouders. Maar stel dat Poetins dochter nog in Nederland zou wonen, zou het dan eerlijk zijn als ze hier nog steeds vastgoed kon aanschaffen en kon pinnen bij Albert Heijn? Kinderen van oligarchen profiteren ruimschoots van de oorlogswinst van hun verwekkers. Daarnaast hebben pasgeborenen van oligarchen bovengemiddeld vaak miljardenbedrijven op hun naam staan. Moet je zo’n baby dan toch uitsluiten van sancties, omdat het een onschuldig kind is? Lastige vragen. In de machinekamer zit geen magische knop die de vragen in één klap goed beantwoordt, elk geval staat op zichzelf en krijgt een eigen antwoord.

Uiteraard is Europarlementariër Thijs Reuten voorstander van secuur werken. Maar hij wil ervoor waken dat die voorzichtigheid uitmondt in een korte sanctielijst met weinig impact. ‘De sancties zijn immers bedoeld om acute misstanden tegen te gaan. Het bevriezen van tegoeden is omkeerbaar. Executies in bijvoorbeeld Iran zijn dat niet.’ 

Wandel durch Handel

Behalve sancties tegen personen zijn er ook import- en exportbeperkingen, waar al even uitgebreid over wordt nagedacht. Eerst wordt nagegaan of de sancties geen onbedoelde negatieve gevolgen hebben. Oekraïne wil bijvoorbeeld dat Europa niet langer medicijnen verkoopt aan Rusland. Rusland kan die medicijnen immers gebruiken om soldaten op te lappen, die vervolgens weer naar Oekraïne gaan. Toch blijven noodhulp en medicijnen van sancties uitgesloten. Een principieel punt, vindt onderzoeker Giumelli, want ieder mens heeft recht op medische zorg. ‘Hoe kun je nou mensenrechten bevorderen als je zelf mensenrechten schendt?’ Om de bevolking te sparen is ook de invoer van levensmiddelen voorlopig niet beperkt. Want hoewel de Europese landen met hun sancties de Russische economie willen verschrompelen, willen ze vooralsnog voorkomen dat de Russische bevolking omkomt van de honger.

Verschillende vragen volgen. Welke sectoren dragen het meest bij aan de oorlog? En hoe groot zou de economische schade zijn voor de eigen economie en het eigen dagelijks leven? Lange tijd was het Europese Ruslandbeleid gericht op zo veel mogelijk samenwerking. Vooral de voormalige bondskanselier Angela Merkel geloofde heilig in de ‘Wandel durch Handel’-doctrine, die predikt dat handel tot verandering kan leiden. Als we niet met Poetin praten, kunnen we hem niet beïnvloeden, was haar gedachte. In deze context was de aanleg van de Nordstream-gaspijpleidingen dus niet alleen praktisch, maar ook volledig politiek te verantwoorden.

Om sancties in te stellen moeten de neuzen dezelfde kant opstaan. Zo zijn er sectoren die volgens de meeste landen op de sanctielijst moeten, maar waarbij één land op de rem trapt.

Deze aanpak heeft het mes van sancties bot gemaakt, en het heft juist scherp. Want hierdoor zijn de meeste Europese landen nu afhankelijk van Russische energie. Voor het gros van de landen zou het in één keer dichtdraaien van de gaskraan economisch funest zijn geweest, een offer dat ze niet konden of wilden brengen. Daarom moest dit in stapjes gebeuren. Inmiddels heeft de EU wel een boycot ingesteld.

Volgens VVD’er Brekelmans is het onontkoombaar dat onze eigen economie onder de sancties zal lijden. Alleen, zegt hij, dat gaat om de korte termijn. ‘Als we Poetin niet stoppen, zijn de economische gevolgen nog veel groter.’

Om sancties in te stellen, moeten de neuzen dezelfde kant opstaan. Zo zijn er sectoren die volgens de meeste landen op de sanctielijst moeten, maar waarbij één land op de rem trapt. Het duidelijkste voorbeeld is de uitvoer van diamanten uit Rusland. Dat mag nog steeds, want België vreest dat zijn diamantslijpers anders failliet gaan.

Door deze noodzaak tot unanimiteit laaien aloude EU-discussies weer op. Voor Brekelmans zijn sancties cruciaal voor de Europese veiligheid. Daarom wil hij dat voortaan een gekwalificeerde meerderheid volstaat. De Nederlandse regering pleit daar ook voor.

Kernwapens in Belarus

Bij sancties werken bijna alle ministeries samen, met Buitenlandse Zaken in een coördinerende rol in het bedenken als het naleven van de sancties.

Een deel van de controle gebeurt buiten de deur: bij de banken. Zij moeten transacties die niet langer zijn toegestaan voorkomen. Om hun bankvergunning te behouden, moeten banken daar protocollen voor opstellen. Maar vaak is de naleving gecompliceerder. Rusland probeert immers via omwegen alsnog naar Europa te exporteren. Nederlandse bedrijven die producten kopen, kunnen niet altijd achterhalen of die producten eerder in Rusland zijn geweest.

Rusland maakt gretig gebruik van de paar vrienden die het nog over heeft, zoals Armenië, Kirgizië, Turkije en vooral Belarus, waarmee het land zelfs een douane-unie heeft. In Belarus worden producten massaal omgekat. Zo bood Belarus, dat niet aan zee ligt, opeens oesters en mosselen aan.

Een logische oplossing zou zijn om Belarus eveneens te sanctioneren. Belarus kreeg sancties opgelegd na het geweld bij de vervalste presidentsverkiezingen van 2020. Ook vanwege de oorlog werd Poetins voornaamste bondgenoot gesanctioneerd, maar niet in dezelfde mate als Rusland. PvdA’er Reuten ziet in de aangekondigde plaatsing van kernwapens in Belarus en de Belarussische ondersteuning bij Russische oorlogsmisdaden voldoende reden om Belarus dezelfde beperkingen op te leggen als Rusland, en hij kreeg het Europarlement daarin mee.

Aanscherping

Nederlandse bedrijven steunen in de regel de doelen van de sancties, want ze vrezen dat het hun imago zal schaden wanneer ze zich niet aan de sancties houden. Toch kan het best gebeuren dat producten van goedwillende Nederlanders in Rusland terechtkomen. Daarop volgt niet altijd een boete.

Want hoe ver gaat de verantwoordelijkheid van een bedrijf? Zit je, als je volledig te goeder trouw zakendoet met een partner die beweert de eindgebruiker te zijn, fout als de handelspartner vervolgens aan Rusland doorverkoopt? Als Nederlandse halfgeleiders die geschikt zijn voor gebruik in militaire apparatuur via een derde land toch in Rusland belanden, worden de regels aangescherpt en mag verkoop aan dat tussenland ook niet langer.

Hoe goed sancties werken, wordt dus voortdurend onderzocht. Giumelli: ‘Eerst is “alles uit de kast getrokken”, en dan volgt toch weer een nieuw sanctiepakket. Dat leidt tot verontwaardiging, soms terecht. Maar vaak is een nieuw sanctiepakket simpelweg een aanscherping van de al eerder bedoelde regels.’

‘Je weet misschien niet wat het effect van sancties is, maar het effect van géén sancties weet je wel: dat is er niet. Uiteindelijk gaan onze sancties over onszelf. Ze laten zien wie we zijn en waar we voor staan.’

De effectiviteit van sancties als beleidsmiddel is lastig vast te stellen. Je kunt in kaart brengen voor hoeveel miljard er tegoeden zijn bevroren, of hoeveel schade een economie is toegebracht. Je kunt waarnemen of er veranderingen in gedrag zijn, al kun je daarbij niet direct bepalen in hoeverre dat een oorzakelijk gevolg is van de sancties. Maar écht antwoord geven op de vraag of specifieke sancties hun doel bereiken is niet mogelijk. Ze staan immers nooit op zichzelf, en ze gaan over de echte wereld, die je niet in een laboratorium kunt nabootsen.

Giumelli vindt dat niet erg: ‘Je weet misschien niet wat het effect van sancties is, maar het effect van géén sancties weet je wel: dat is er niet. Uiteindelijk gaan onze sancties over onszelf. Ze laten zien wie we zijn en waar we voor staan. Waar we grenzen trekken.’

Heineken in Rusland

Bedrijven die ‘ondanks de sancties’ actief blijven in Rusland: veel mensen denken daarbij direct aan Heineken. Aan het begin van de oorlog kondigde het bedrijf stoer het vertrek uit Rusland aan. Daarmee was de kous af, dacht het management. Maar Heineken had buiten journalist Olivier van Beemen gerekend, die Heinekens internationale activiteiten al langer volgt. Op onderzoeksplatform Follow the Money onthulde hij dat Heineken helemaal niet uit Rusland was vertrokken, maar juist 61 nieuwe producten op de Russische markt had geïntroduceerd. Eerst ontkende Heineken, maar die strategie was niet vol te houden.

Dat er ophef volgde was geen wonder. Wél opmerkelijk is dat veel media de sancties erbij haalden. De producten van Heineken vallen namelijk helemaal niet onder de sancties, alcoholische dranken vallen onder levensmiddelen en die zijn van de sancties uitgesloten.

Volgens Heineken zou Rusland bij een plots vertrek de eigendommen in één keer kunnen confisqueren, en dat zou de oorlogskas alsnog spekken. Dáárom was het bedrijf niet op stel en sprong vertrokken, zeiden de woordvoerders, maar werd eerst op een verkoop aangestuurd. De recente investeringen probeerde Heineken op dezelfde manier te rechtvaardigen: een verliesgevend bedrijf kun je niet verkopen, daarom moesten nieuwe merken worden geïntroduceerd.

Stap voor stap fileerde Van Beemen de beweringen van Heineken. Een verliesgevend bedrijf kun je best verkopen, ook in Rusland, wist hij op basis van goed geïnformeerde bronnen, je krijgt er alleen minder geld voor. En zo bang om de oorlogskas te spekken kan Heineken niet zijn geweest, blijkt uit de cijfers die hij heeft. Door in 2022 in Rusland te blijven, droeg Heineken naar schatting 350 miljoen euro af aan de staatskas. Bovendien geldt inmiddels een verplichte verkooptaks van 10 procent, die direct naar de staat vloeit.

Volgens Van Beemen is er een andere verklaring voor Heinekens keuzes: het bedrijf wachtte bewust met vertrek, zodat het, als de oorlog snel over was, niet weer helemaal opnieuw hoefde te beginnen. Nu de oorlog voortduurt is die hoop vervlogen, en de vele sancties maakten zakendoen lastiger.

Heineken geeft nog altijd aan zich verantwoordelijk te voelen voor de 1800 werknemers in Rusland. Die zouden bij een overhaast vertrek allemaal op straat komen te staan. Dat het verzwakken van de Russische economie nu juist het doel was van het vertrek, nam Heineken in deze redenering niet mee. En Van Beemen weet dat het voorkomen van ontslagen bij Heineken nooit bovenaan de prioriteitenlijstjes staat. ‘Toen de nieuwe topman aantrad, was wereldwijd 8000 banen schrappen een van zijn eerste grote maatregelen.’