Hoe alles tegenwoordig een crisis heet

Het woord crisis is in 2022 sterk aan inflatie onderhevig geraakt, constateerde professor Beatrice de Graaf in het radioprogramma Kelder & Co. Ze kwam tot deze conclusie in haar onderzoek naar crisisbesef van 1800 tot nu, neergepend in het afgelopen september verschenen essay Crisis!

‘Het is een soort hockeystickdiagram. Er werd af en toe wel over crises gesproken, aan het begin van de negentiende eeuw, in het midden van de negentiende eeuw, na de Eerste Wereldoorlog. En dan ineens zie je vanaf 2000, 2001, het gebruik van het woord crisis toenemen. Dat is aan inflatie onderhevig. Alles is nu een crisis. Neem de Schipholcrisis. Die is verschrikkelijk voor de passagiers in de rij, maar het is geen nationale crisis.’

De asielcrisis leest – net als de Schipholcrisis, de stikstofcrisis en de woningcrisis – eerder als een aangekondigd fiasco.

‘Er komt wel veel bij elkaar nu,’ ziet ook politicoloog Tom Louwerse van de Universiteit Leiden. ‘Dat is ook deels te verklaren door structurele tekorten. Veel capaciteit is wegbezuinigd. Dat was geen kwestie van een dalende vraag, er was gewoon minder geld om uit te geven.’

Onder de kabinetten Rutte werd immers flink gesneden, met bezuinigingspakketten van € 14,4 miljard (Rutte I), 12 miljard (Rutte II), 4 miljard (Rutte III) en 0,5 miljard (Rutte IV). In diverse sectoren – onderwijs, zorg, defensie – klonk geregeld de kreet ‘visieloos bezuinigen’, omdat met het budgettair snijden ook specifieke ambtelijke kennis verloren ging. Kennis die niet zomaar weer met een tijdelijke financiële injectie kan worden teruggekocht.

Harmonicabeleid – ferme stappen zetten als er crisis is maar direct bezuinigingen inboeken zodra de druk van de ketel is – is niet alleen iets van de kabinetten-Rutte.

Betalen we nu de prijs van jarenlang kortetermijnbeleid? ‘Laten we niet te bijziend zijn,’ waarschuwt bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht Paul ’t Hart, 2022 is immers niet het eerste jaar waarin meerdere crises tegelijkertijd spelen, en we hebben ook niet met de eerste asielcrisis te maken. ‘In 1994 hadden we ook een asielgolf, onder andere van Tamils. Ook toen schoot de opvangcapaciteit compleet tekort en was iedereen geschokt door ellendige taferelen van hulpeloze mensen in lekkende legertenten in Ermelo. Mede naar aanleiding hiervan werd het Centraal Opvang orgaan Asielzoekers (COA) opgericht.’

Het moest centraler, gecoördineerder, geplander. Harmonicabeleid – ferme stappen zetten als er crisis is maar direct bezuinigingen inboeken zodra de druk van de ketel is – is volgens ’t Hart dus niet iets van alleen de kabinetten-Rutte, maar een terugkerend patroon in een aantal beleidssectoren.

Wisselingen aan de top

Naast bezuinigen volgens het harmonica-principe is er volgens Kutsal Yesilkagit, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, een specifiek Nederlandse ontwikkeling die kortetermijnpolitiek in de hand werkt, namelijk de reorganisatie van de (top)ambtenarij. Zo werd in 1995 de Algemene Bestuursdienst gecreëerd.

Het idee was dat topambtenaren niet te lang op dezelfde plek zouden moeten blijven zitten, zodat de verkokering tussen departementen – een veelgenoemde klacht in de jaren zeventig en tachtig – teniet zou worden gedaan. ‘Daar zat natuurlijk wel wat in, maar wat we daarvoor hebben teruggekregen, is een aantasting van het langetermijngeheugen van het ambtelijk apparaat,’ aldus Yesilkagit.

Topambtenaren zitten tegenwoordig tussen de drie en zeven jaar op hun post alvorens door te stromen naar een andere post binnen een ander ministerie of daarbuiten. ‘Soms gaan ambtenaren al na twee jaar op zoek naar hun volgende functie. Net op het moment dat ze een beetje doorhebben hoe de hazen lopen op zo’n ministerie dus. Hierdoor erodeert het institutioneel geheugen van zo’n organisatie.’

Resultaat: het kortetermijnperspectief van bewindspersonen is langzamerhand ook dat van de topambtenaren geworden. ‘Ministeries moeten het algemeen belang dienen, maar door de wisselingen aan de top zijn er geen langdurige netwerkrelaties meer met de sector waar die ministeries beleid over maken.’

Hierdoor hebben ambtenaren ook minder zicht op wat er precies gebeurt in de maatschappelijke sectoren waarvoor ze beleid moeten maken. Voor maatschappelijke en economische belangenbehartigers is het lastiger geworden om duurzame relaties aan te gaan met de overheid. Vaste aanspreekpunten zijn immers verdwenen. Pogingen om de verschillende belangen alsnog bij elkaar te krijgen, zijn deels terug te zien in het ontstaan van ‘tafels’ (zoals de klimaattafel en de Schipholtafel).

Het verwateren van de ambtelijke dienstbaarheid richting het algemeen belang is volgens Yesilkagit ook goed te zien in de rolopvatting van de ambtelijke top. ‘Die is toch wel gericht op het “uit de wind houden” van de minister, en dus ook veel reactiever van aard. Als je bezig bent met de vraag “overleeft de minister deze mediastorm”, dan ben je niet bezig als hoeder van de wet en van het algemene belang op de lange termijn.’

De route van wetgeving

Ook bepaalde politieke ontwikkelingen zorgen ervoor dat kortetermijndeals onvermijdelijk worden. Zo heeft de huidige regering geen meerderheid in de Eerste Kamer. ‘Zelfs als een voorstel redelijk in elkaar zit, kan het lastig zijn het door de Eerste Kamer te krijgen,’ constateert politicoloog Tom Louwerse. Er zullen dan vooraf inhoudelijke toezeggingen moeten worden toegevoegd om een meerderheid te krijgen, ‘en dat maakt de route van wetgeving nog ingewikkelder dan die al is. Een wet goed in elkaar zetten is een langdurig proces, en bij urgente problemen is het ook niet altijd een voor de hand liggende route.’

Deals moeten niet alleen met coalitiepartijen worden gesloten, maar ook met bijvoorbeeld de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. ‘Die is sinds de decentralisaties in het sociale domein weer een enorme onderhandelingspartner. Bij die operaties uit medio jaren tien kregen de gemeenten er veel taken bij, maar werd er tegelijkertijd gekort op de beschikbare budgetten. Dat laat het gemeentelijk veld zich geen tweede keer gebeuren, dus wordt er nu voor iedere meter gevochten als het kabinet hervormingen in het sociaal domein wil doorvoeren,’ ziet bestuurskundige ’t Hart.

‘Het is natuurlijk niet goed dat je als politicus pas wat minder rigide te werk durft te gaan als je iets een crisis noemt.’

Daarnaast heeft de overheid veel uitvoerende taken uitbesteed aan het maatschappelijk middenveld en aan commerciële partijen, die net als de gemeenten intensief lobbyen in de media en bij het parlement op het moment dat zij hun belangen in het geding zien komen door strategische koerswijzigingen van het kabinet. ‘Alles bij elkaar zorgt dat voor veel stroperigheid en hindermacht, waardoor problemen van bestaande werkwijzen niet tijdig worden aangepakt en er allerlei “uitvoeringsincidenten” ontstaan, die dan weer tot crises worden bestempeld,’ aldus ’t Hart. Het reactieve en defensieve patroon wordt op deze manier ook in de hand gewerkt.

Moedig

Overigens is met dit alles niet gezegd dat crisismaatregelen altijd matig bestuur opleveren. Denk bijvoorbeeld aan wat het ministerie van Sociale Zaken en de Sociale Verzekeringsbank tot stand hebben weten te brengen tijdens de coronacrisis: de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-regeling), die werkgevers financieel ondersteunde zodat ze werknemers in dienst konden houden en daarmee ons land voor een diepe recessie wist te behoeden. Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wouter Koolmees (D66) toonde moedig politiek leiderschap toen hij de noodregeling in de Tweede Kamer verdedigde.

Koolmees legde uit dat zo’n ‘grofmazige regeling’ onvermijdelijk was, wilde je het doel ervan – het land aan de gang houden – bereiken. ‘Daarmee brak hij bewust met het patroon van steeds grotere fijnmazigheid, waardoor wet- en regelgeving steeds complexer worden voor burgers en bedrijven, en moeilijker uit te voeren voor publieke dienstverleners,’ aldus ’t Hart. ‘Dit soort moed om dat in de Kamer te verdedigen, zie je alleen in crisistijd.’

‘Het is natuurlijk niet goed dat je als politicus pas wat minder rigide te werk durft te gaan als je iets een crisis noemt,’ zegt crisisantropoloog Bart Klijnsma. De oplossing zit volgens hem in het loslaten van al die fijnmazige controlemechanismes. Want veel crises blijken het resultaat van beleidskeuzes. Degenen die die keuzes maakten, geven de gevolgen van hun eigen handelen het stempel ‘crisis’.

Dit handelen kan deels worden verklaard door bepaalde ambtelijke en bestuurlijke ontwikkelingen, maar tegelijkertijd zijn de handelingen desalniettemin op zichzelf staande politieke keuzes die worden gemaakt. In plaats van een elementaire politieke en maatschappelijke discussie over de stroperigheid en ondoorzichtigheid van het bestuur, wordt de politieke keuze gemaakt over te gaan tot kortetermijnoplossingen die neerkomen op schijnoplossingen. Welke dat zijn, inventariseren we in het volgende – en laatste – deel van dit drieluik.