Het is lastig debatteren wanneer elk Kamerlid een eigen definitie hanteert, zo bleek tijdens het formatiedebat afgelopen woensdag. NSC-fractievoorzitter Pieter Omtzigt had als ‘harde eis’ een extraparlementair kabinet op tafel gelegd. Diezelfde dag piekte de zoekterm ‘extraparlementair kabinet wiki’ in Google Trends, want ja: wat ís het eigenlijk?

‘Gewoon gedogen? Teken je een gedoogakkoord, al dan niet met het leveren van bewindspersonen? Gaat het om de afstand tussen Kamer en kabinet? Hoe gaat dat praktisch in zijn werk?’ wilde CDA-fractievoorzitter Henri Bontenbal graag weten van de VVD-fractievoorzitter Dilan Yeşilgöz. Na eenentwintig keer in het debat te hebben aangegeven een ‘stap naar voren’ te willen doen, waren de (vooralsnog aspirant-) oppositiepartijen benieuwd in welke richting die stap ging. ‘Het is als een soort ui die je afpelt,’ luidde het antwoord van Yeşilgöz. ‘Er bestaan verschillende beelden van hoe dat eruitziet. Maar die stap naar voren is wel echt een stap naar voren.’

De Kamerleden konden er weinig chocola van maken. Woorden als ‘mistig’ (CDA, D66), ‘onduidelijk’ (DENK), ‘niet zo heel helder’ (PvdA-GroenLinks) passeerden de revue. ‘Ik weet niet wat het verschil is tussen gedogen en een extraparlementair kabinet dat de VVD steunt, maar waar ze geen ministers aan leveren,’ verzuchtte SP-fractievoorzitter Jimmy Dijk.

op persoonlijke titel

‘Het klopt dat de Kamerleden niet scherp voor ogen hadden waar ze precies over debatteerden,’ constateert hoogleraar Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit Leiden Wim Voermans. ‘Je kunt gedogen via het meetekenen van een gedoogakkoord, maar geen ministers leveren zoals de PVV deed in Rutte I in 2010. Of niets tekenen en alleen ministers leveren, zoals bij Den Uyl I. Meer regels zijn er niet.’

Waar het in 2010 de PVV was die een regering Rutte I gedoogde en hiermee aan een meerderheid hielp, is het in 2024 de PVV die de ambitie heeft voor een Wilders I.

Ondanks dappere pogingen van wetenschappers en parlementaire redacties – zoals die van NRC en Trouw – om de kabinetsvormen uiteen te zetten en te duiden, gingen opiniemakers daar met de sneeuwschuiver net zo gemakkelijk weer overheen. Zo stak VVD-prominent Henk Kamp in het radioprogramma Sven Op1 VVD-fractievoorzitter Yeşilgöz nog een hart onder de riem. Geen bewindspersonen leveren vond hij een goede keuze: ‘Er zijn twee heel grote winnaars waar de verantwoordelijkheid ligt.’ Hij sloot overigens niet uit dat zij ‘op persoonlijke titel’ zou deelnemen aan een extraparlementair kabinet. Maar een minister is toch een ambt, en geen persoon?

‘Het kan wel,’ legt professor Voermans uit. ‘Het gebeurde voor het laatst in 1939 toen een ARP-minister op persoonlijke titel in het kabinet De Geer II stapte. De rapen waren toen overigens binnen de ARP goed gaar.’ Deze situatie duurde ook niet heel lang: Nederland werd enkele maanden later, in mei 1940, bezet door de Duitsers.

wel de lusten, niet de lasten

Tussen alle esoterische overpeinzingen over hoe een ‘extraparlementair kabinet’ eruit zou kunnen zien, was daar dat éne zinnetje in het rapport van informateur Plasterk waar het hele formatiedebat op terug te voeren was. Namelijk de constatering dat het ‘duidelijk moge zijn dat niet iedereen een kabinet slechts kan gedogen.’ De centrumrechtse partijen (BBB, NSC en VVD) willen wel meedoen, maar tegelijkertijd geen afbreukrisico lopen.

De rollen lijken hiermee omgedraaid. Waar het in 2010 de PVV was die een regering Rutte I gedoogde en hiermee aan een meerderheid hielp, is het in 2024 de PVV die de ambitie heeft voor een Wilders I, iets waar de overige partijen een beetje omheen draaien. ‘Het is inderdaad meestal de radicale partij die de partner is die gedoogsteun verleent, ook in het buitenland, zoals in Denemarken en Noorwegen,’ vertelt politicologe Laura Jacobs van de Universiteit van Antwerpen. ‘Dat is vaak vanuit het idee dat de radicale partijen graag een “maagdelijk” imago wensen te behouden, het zijn tenslotte anti-establishmentpartijen.’ Oftewel: de gedoogconstructie is iets waar normaal gesproken radicale partijen naar grijpen.

Het is een ‘wel de lusten, maar niet de lasten’-constructie. Partijen kunnen via deze route wel invloed uitoefenen op beleidskwesties waar de belangen grotendeels hetzelfde zijn, maar ze zijn tegelijkertijd niet gedwongen tot het sluiten van compromissen op punten waarmee ze het niet eens zijn. Jacobs: ‘Het zit in het midden van effectieve regeringsdeelname met de PVV en helemaal geen samenwerking.’

de prijs van meeregeren

Toch is een gedoogconstructie niet zonder risico. Deelname – in welke poldervorm dan ook – aan een PVV-kabinet kan immers ook zorgen voor interne partijstrubbelingen. Het CDA-congres van 2010, waarin leden konden stemmen over deelname aan een regering met de PVV als gedoogpartner – sloeg ‘diepe wonden’ binnen de partij, schreef CDA-prominent Willem Aantjes enkele jaren later in dagblad Trouw. In de documentaire Het gedoogdrama (2021) is te zien hoe deze wonden tien jaar na dato nog steeds niet geheeld zijn bij partijprominenten.

De kosten van meeregeren in een gedoogconstructie staan in het parlementaire geheugen gegrift. Toen naar buiten kwam dat de NSC – nota bene opgericht door voormalig CDA’er Pieter Omtzigt, die op het beruchte congres vóór samenwerking met de PVV stemde – haar leden bijeenriep om een mogelijke regeringsdeelname voor te leggen aan de leden, verschenen al snel memes van CDA’ers met gele stemvelletjes. Het was dan ook de NSC die voor de verkiezingen liet weten niet met de PVV te willen regeren: ‘Alleen met partijen die de rechtsstaat heel houden.’

Een regering bestaande uit grotendeels nieuwe partijen die nog nooit eerder bestuursverantwoordelijkheid hebben gedragen, is riskant.

Door niet in een regering te stappen, maar alleen gedoogpartner te zijn, wordt een partij minder vereenzelvigd met de regering: Wilders wilde zelf in 2010 niet met VVD en CDA in een kabinet, en dat willen mogelijke partners nu niet met hem.

‘Op deze manier kan een partij haar eigen identiteit behouden en hoeft niet haar handen te branden,’ constateert Jacobs. ‘De partij hoeft minder directe verantwoordelijkheid te dragen voor de beslissingen van de regering en dat is handig als partijen liever niet geassocieerd willen worden met controversiële beleidsmaatregelen, of op afstand willen blijven van eventuele politieke mislukkingen.’ Vooral dit laatste kan voor de VVD – als enige partij aan tafel met regeringservaring – een overweging zijn: een regering bestaande uit grotendeels nieuwe partijen die nog nooit eerder bestuursverantwoordelijkheid hebben gedragen, is riskant.

afstand zoeken

Hoewel de Tweede Kamer informateur Ronald Plasterk (PvdA) de opdracht had gegeven om vooralsnog niet over de vorm te praten, bleek juist die een struikelblok. De partijen weten niet wat ze aan elkaar hebben en in hoeverre ze eigenlijk met elkaar geassocieerd willen worden. ‘Ik denk dat het een makke is geweest dat je niet over de vorm mocht praten terwijl je al heel snel in de gaten had dat de vorm het probleem was,’ zei Geert Wilders (PVV) dan ook tijdens het formatiedebat. Hij sprak het vermoeden uit dat Pieter Omtzigt (NSC) uiteindelijk van tafel liep omdat hij ‘afstand zocht, die afstand niet kon vinden op de vorm – want daar mochten we het niet over hebben – en toen afstand is gaan zoeken op de inhoud.’

Deze formatie gaat namelijk niet over in hoeverre er valt samen te werken, maar in hoeverre men op veilige afstand van elkaar kan staan. ‘De kern van een extraparlementair kabinet is dat er geen binding is tussen fracties en het kabinet,’ legt politicoloog Simon Otjes uit. Er is namelijk geen regeerakkoord gesloten tussen de Kamerfracties, maar een regeerprogram opgesteld door ministers. Er is geen coalitiediscipline, er zijn geen afspraken tussen coalitiepartijen en er is ook geen vast coalitieoverleg. Otjes: ‘De formateur zoekt zelf ministers die zo worden geselecteerd dat er hoop is op een productieve samenwerking met het kabinet. De verwachting is dat als er leden van bepaalde partijen worden gekozen, hun fracties daar dan positief tegenover staan.’ Al is daar natuurlijk geen garantie op.

verwarring

Het gebrek aan vaste vorm heeft ook een nadeel: je kunt geen keiharde afspraken maken zoals in een regeerakkoord. Iets wat de VVD tegelijkertijd wel weer graag wil: ‘Met z’n drieën komen we misschien een heel eind om afspraken te maken over migratie en veiligheid, maar wij willen dit land ook financieel degelijk achterlaten, zonder enorme lastenverzwaringen,’ zei Yeşilgöz tijdens het formatiedebat. Daarnaast ontneemt zo’n extraparlementair kabinet de NSC ook de mogelijkheid om keiharde afspraken vast te leggen over de rechtsstaat.

Zodra Kamerfracties inhoudelijk gaan onderhandelen, is een extraparlementair kabinet uitgesloten.

De vraag is dus waar die ‘inhoudelijke onderhandelingen’ dan precies over gaan, als er een vorm op tafel ligt die zulke onderhandelingen juist lastig maakt. Het probleem is namelijk dat zodra Kamerfracties inhoudelijk gaan onderhandelen, een extraparlementair kabinet is uitgesloten. ‘Als er een kort regeerakkoord gesloten wordt tussen bepaalde fracties op financiële hoofdlijnen, betekent dat dat het niet extraparlementair is. Want dan ligt er immers een akkoord,’ aldus Otjes.

Om de verwarring compleet te maken, gaf VVD-leider Yeşilgöz de volgende definitie van een extraparlementair kabinet: meer afstand van de Tweede Kamer, een programma-akkoord maar ‘wel met strakke financiële kaders’.

Alvorens zijn ronde langs alle partijen te maken, ging de nieuwe formateur Kim Putters eerst maar eens op de koffie bij de Raad van State om ‘alle mogelijke kabinetsvormen’ goed door te spreken.

De eerste formatiepoging laat vooral zien dat de verkiezingswinst zich niet zomaar laat verzilveren. Je kunt immers, zoals het spreekwoord zegt, niet het laken én het geld houden.