Onze macht reikt verder dan het stemhokje of onze portemonnee: een pleidooi voor burgerberaden

In haar Kersttoespraak van 1988 waarschuwde toenmalig koningin Beatrix politiek en bevolking: ‘Onze wereld lijdt onder ontbossing, woestijnvorming, vervuiling en vergiftiging van lucht, bodem en water, uitsterving van dier- en plantsoorten, aantasting van de ozonlaag die ons tegen gevaarlijke straling moet beschermen, en stijging van de temperatuur met bedreigende gevolgen, zoals verhoging van de zeespiegel’.

Ondanks deze koninklijke waarschuwing en ondanks het toen al omvangrijke wetenschappelijke bewijs dat de mens haar leefomgeving gevaarlijk aan het veranderen was, slaagde de Nederlandse politiek er niet in om het ecologisch evenwicht te herstellen.

En Nederland is geen uitzondering. Politici kunnen met onderwerpen als klimaatverandering en biodiversiteit maar moeilijk binnen vier jaar succes halen en zijn bang dat maatregelen hen stemmen zullen kosten. Bovendien zitten ze vast in een korset van partijdiscipline. En ook niet onbelangrijk: vaak hebben politici jarenlange relaties met bedrijven en belangengroepen, de lobby die veel tijd en energie besteedt om de status quo te behouden of in hun voordeel te verbeteren. Het resultaat van dit alles is dat heikele kwesties blijven liggen en sluipenderwijs veranderen in crises. Zie de stikstofcrisis, zie de woningcrisis, zie de klimaatcrisis, zie de biodiversiteitscrisis – om er maar een paar te noemen.

Hoe kunnen we het democratisch systeem veranderen zodat politici zich wél kunnen laten leiden door het gemeenschappelijk belang in plaats van door partijpolitieke belangen, de waan van de dag en lobbygroepen? Het is nu aan ons om ze te helpen, om de democratie democratisch te maken en om de grootste problemen van deze tijd te bestrijden.

Zeker een veelkoppig monster als klimaatverandering vraagt om een veelkoppige benadering. Een benadering die niet alleen wordt bedacht door politici, ambtenaren, bedrijfsleven en belangengroepen (de ‘polder’), maar vooral ook door de inwoners. Inwoners zijn onafhankelijk, ze hoeven geen verkiezingen te winnen, hebben geen media-aandacht nodig, ze spreken niet namens een politieke partij en ze hebben geen achterban die ze gerust moeten stellen. Mede daardoor hebben inwoners meer oog voor de lange termijn en het gemeenschappelijk belang. Stel nu dat je een groep van die inwoners hebt die een goede afspiegeling vormt van de samenleving: zou zo’n groep niet precies de hulp kunnen bieden die de politiek nodig heeft om de crises wél aan te kunnen?

De belangrijkste voorwaarde: politici die burgers vertrouwen.

Steeds meer landen nemen de proef op de som door te experimenteren met burgerberaden. In een burgerberaad buigt een gelote groep inwoners zich over een complex maatschappelijk probleem. Ze laten zich grondig informeren door experts en ervaringsdeskundigen, en gaan met elkaar op zoek naar oplossingen die het gemeenschappelijk welzijn het beste dienen. Dat doen ze door zich samen te ‘beraden’. Bij deze manier van overleg gaat het er niet om anderen te overtuigen van jouw mening, maar om te zoeken naar common ground en van daaruit oplossingen te bedenken. Geen debat dus, maar dialoog. Geen meningenoorlog, maar uitwisseling van perspectieven.

Uit honderden voorbeelden uit de hele wereld blijkt dat inwoners via dit soort burgerberaden binnen enkele maanden haalbare aanbevelingen kunnen bedenken voor complexe of precaire onderwerpen. Zo zorgde een burgerberaad in het katholieke Ierland voor legalisering van het homohuwelijk, hielpen inwoners van Noord-Macedonië hun politici om beleid te maken rond vaccinatietwijfel, ontwikkelden burgerberaden in onder meer Frankrijk, Denemarken en Schotland een omvangrijk pakket klimaatmaatregelen, en hielpen inwoners van Steenwijkerland mee om een strategie te ontwikkelen waarmee de gemeente energieneutraal kan worden.

De belangrijkste voorwaarde: politici die burgers vertrouwen. Een overheid die nieuwsgierig is naar de kennis, ervaring, zorgen en behoeften van haar inwoners, en hen om hulp durft te vragen. Dat is pas ‘een nieuwe bestuurscultuur’.

Terwijl in veel landen om ons heen al nationale burgerberaden plaatsvinden, loopt Nederland vreselijk achter. Laten we dat zo snel mogelijk veranderen. Met dit pamflet wil ik laten zien wat wij van burgerberaden uit het buitenland kunnen leren, zodat we het in Nederland meteen goed kunnen doen. Nog meer hoop ik te laten zien dat de kennis en ervaring van burgers onmisbaar zijn voor het te lijf gaan van de grote problemen van deze eeuw. Dat bewustzijn moet niet alleen tot politici doordringen, maar ook tot burgers zelf. Veel mensen zijn gaan geloven dat onze macht niet verder reikt dan het stemhokje of onze portemonnee. Maar we zijn zoveel meer dan kiezer en consument. We zijn inwoners van een dorp, een stad, van een land, een planeet. We hebben wensen, dromen, twijfels, levenservaring en ideeën. Precies daarmee kunnen we de politiek helpen bij de grootste opgaven van deze tijd.

Na decennia halfslachtig klimaat- en milieubeleid, is het nu aan ons. Het is aan ons om te laten zien dat het anders kan. Dat we als samenleving kunnen meedenken, meepraten en meebeslissen over de toekomst van Nederland. Zoals dat hoort in een echte democratie. Burgerberaden zijn essentieel voor zo’n echte, sterke democratie – een democratie die een opgewassen is tegen complexe uitdagingen, omdat ze gedragen wordt door haar inwoners. Zo kunnen we voorkomen dat crises leiden tot permanente verdeeldheid en apathie, en hebben we een sleutel in handen tot een hechtere, meer rechtvaardige samenleving en een leefbare planeet. Want dat is wat er op het spel staat.

Cruciaal ingrediënt

Goed uitgevoerde burgerberaden halen het beste uit een samenleving naar boven, of dat nu een gemeente is, een land, Europa of de hele wereld. Burgerberaden zijn dan ook een cruciaal ingrediënt voor een echte democratie die opgewassen is tegen de uitdagingen van de 21^e eeuw. Maar daarvoor moeten ze wel goed en tijdig georganiseerd worden. Tien suggesties om dat te bewerkstelligen.

Les 1: Doe het goed of doe het niet

Wat is een goed burgerberaad? In een notendop: een groep gelote (zie les 6) inwoners van een wijk, gemeente, regio of land krijgt een duidelijk mandaat om aanbevelingen of beleid te formuleren voor een maatschappelijk probleem. Ze krijgen voldoende tijd, zeggenschap en onafhankelijke begeleiding om vrij van politieke sturing of lobby te leren, delibereren en concluderen. Degene die het mandaat geeft – bijvoorbeeld gemeenteraad, Tweede Kamer of minister – zorgt dat de uitkomsten binnen een vooraf gestelde periode de politieke opvolging krijgen die in het mandaat is beloofd.

Alles staat of valt bij een goede vraag. Die vraag moet niet te groot zijn, want dat leidt tot veel aanbevelingen en dus tot cherrypicking door de politiek. Hoe concreter de vraag, hoe concreter de aanbevelingen. Een goede vraag geeft aan wat het probleem is, maar stuurt niet richting een bepaalde oplossing.

Burgerberaden zijn niet bedoeld om ‘draagvlak te scheppen’ voor maatregelen die de politiek al bedacht heeft. Het gaat om het tegenovergestelde: laten zien wat er leeft in de samenleving en voor welke ambitieuze ideeën van inwoners politieke daadkracht nodig is. Dus niet: ‘waar moeten de windmolens komen te staan?’ Maar: ‘hoe zorgen we dat het gebruik en de productie van energie in onze regio in 2035 volledig hernieuwbaar is en voor iedereen betaalbaar is?’ Of zoals de gemeente Amsterdam aan haar inwoners vroeg: ‘Hoe zorgen we dat Amsterdam haar klimaatdoelen voor 2030 gaat halen?’

Les 2: Politieke verandering vraagt om politiek commitment

Een burgerberaad moet politiek of maatschappelijk iets kunnen veranderen, anders is het tandeloos. Om teleurstelling en nog meer wantrouwen te voorkomen, is het belangrijk dat de politieke opdrachtgever voorafgaand aan het burgerberaad een beloftelijst of resolutie opstelt. Daarin staat duidelijk de opdracht van het burgerberaad, wat er op welke termijn met de uitkomsten zal worden gedaan.

Worden de aanbevelingen bijvoorbeeld alleen besproken in gemeenteraad of Tweede Kamer? Of worden ze ook omgezet in beleid als ze aan bepaalde voorwaarden voldoen? En op welke momenten publiceert de overheid voortgangsrapporten, waarin ze aangeeft hoe het staat met de uitvoering?

Ook de voorwaarden moeten vooraf duidelijk zijn. Bijvoorbeeld: een aanbeveling moet steun hebben van minimaal 75 procent van de deelnemers aan het burgerberaad en binnen bepaalde financiële of juridische kaders passen. Een voorwaarde voor uitvoering kan ook zijn dat de aanbevelingen gesteund worden door minimaal de helft van de bevolking, zoals in Ierland het geval was. In dat geval kan een multi-optie referendum of een preferendum gehouden worden (zie les 5).

Les 3: Alle informatie is welkom – en transparant

Het is niet de bedoeling dat deelnemers volgepropt worden met informatie waar ze niet om gevraagd hebben. Natuurlijk is een bepaalde hoeveelheid informatie nodig om te zorgen dat de deelnemers ongeveer hetzelfde kennisniveau hebben. De onafhankelijke organisatie die het burgerberaad uitvoert, zal daarom samen met een groep experts een informatiepakket en een basisprogramma samenstellen dat wetenschappelijk onderbouwd en gebalanceerd is, waarin de verschillende kanten van het onderwerp belicht worden. Maar daarnaast moeten deelnemers ook zelf informatie en sprekers kunnen aanvragen.

Alle informatie die de deelnemers gebruiken, is publiek en is bijvoorbeeld te raadplegen op de website van het burgerberaad.

Iedereen neemt op een andere manier informatie op; gebruik dus niet alleen teksten en presentaties, maar ook video’s of spellen die helpen om een onderwerp te begrijpen en afwegingen te maken. Ook factcheckers zijn van belang. Zij kunnen voorstellen doorrekenen, zodat deelnemers weten wat het effect ervan is en zodoende realistische en onderbouwde aanbevelingen doen.

Les 4: Deliberatie is de kern

Deliberatie, gelijkwaardig overleg, vormt het hart van alle bijeenkomsten. Daarbij gaat het niet om anderen overtuigen, maar om perspectieven en waarden uitwisselen. Op die manier krijgen deelnemers meer begrip voor elkaar en ontdekken ze onderlinge overeenkomsten, die ze gebruiken om samen oplossingen te bedenken. Maar stel je geen walhalla voor: af en toe knettert het stevig tussen de deelnemers, leert de ervaring, en dat is ook de bedoeling. Alle verschillende perspectieven komen aan bod, ook als die onverenigbaar zijn of lijken.

Onafhankelijke gespreksbegeleiders zorgen ervoor dat iedereen gelijkwaardig aan het woord komt en niemand het gesprek domineert. Deze manier van dialoog voeren zorgt ervoor dat deelnemers verschillende perspectieven kunnen afwegen en voorbij hun eigen belang, vooroordelen en overtuigingen leren kijken.

Les 5: Betrek de hele samenleving

Een goed burgerberaad staat in directe verbinding met de samenleving. Een publiekscampagne die mensen al ruim voor aanvang informeert over het burgerberaad is daarvoor belangrijk. Zoveel mogelijk mensen moeten weten dat er een burgerberaad gaat plaatsvinden, welke vraag centraal staat, hoe het geheel gefinancierd is en hoe de selectie van deelnemers plaatsvindt.

Gedurende de loop van het burgerberaad is communicatie met de samenleving minstens zo belangrijk. Het moet voor iedereen duidelijk zijn op welke informatie het burgerberaad zich baseert en waar die informatie te vinden te is. Ook verzoeken om inbreng, zoals de vraag van het Ierse burgerberaad aan alle Ieren om hun gedachten over abortus met hen te delen, helpen om samenleving en burgerberaad met elkaar te verbinden.

De effectiefste manier om de hele samenleving bij het burgerberaad te betrekken en tegelijkertijd de democratische legitimiteit te vergroten, is om een burgerberaad te laten volgen door een vorm van directe democratie. Denk aan een multi-optiereferendum waarbij mensen meer dan twee antwoordmogelijkheden hebben, of een preferendum, waarbij stemmers een reeks aanbevelingen op volgorde van hun voorkeur zetten. De hele bevolking kan zich op die manier uitspreken over de uitkomst én beide vormen voorkomen dat een veelzijdig onderwerp platgeslagen wordt tot een (niet zelden polariserende) ja/nee-vraag.

Les 6: Gewogen loting werkt

Loting is cruciaal om de deelnemers aan een burgerberaad te selecteren, omdat iedereen dan evenveel kans krijgt om mee te doen. Ook bereik je zo mensen die niet uit zichzelf deelnemen aan bijvoorbeeld inspraakavonden of andere vormen van participatie. Daarvoor is het wel belangrijk dat de loting een gewogen loting is.

Die gewogen loting verloopt in twee rondes. De eerste ronde is een volstrekt willekeurige loting, zeg van 10.000 mensen. Die mensen krijgen allemaal een uitnodiging om mee te doen aan het burgerberaad (dat kan per brief, maar omdat veel mensen post van de overheid niet goed lezen, werden in Frankrijk alle 225.000 ingelote personen gebeld of per sms uitgenodigd). Veel mensen diskwalificeren zichzelf meteen, omdat ze denken dat ze niet genoeg verstand van het onderwerp hebben. Iedereen nabellen is veel werk, maar helpt om duidelijk te maken dat deelnemers geen expert hoeven te zijn en dat ze gevraagd worden vanwege hun ideeën, wensen en zorgen, niet vanwege hun specifieke kennis.

Vervolgens wordt een gewogen loting toegepast. Dat betekent dat bepaalde kenmerken, zoals geslacht of opleidingsniveau, meewegen in de loting. Op die manier kan je ervoor zorgen dat ongeveer evenveel mannen als vrouwen deelnemen, de leeftijdsopbouw overeenkomt met die van de samenleving, de verschillende vormen van opleiding goed vertegenwoordigd zijn en er bijvoorbeeld een eerlijke verdeling is van mensen uit de stad en van het platteland.

Bij politiek gevoelige onderwerpen kunnen mensen ook van te voren gevraagd worden naar hun overtuiging rond het onderwerp. Zo kan bij klimaatburgerberaden gevraagd worden of de deelnemer zich ‘geen zorgen’, ‘een beetje zorgen’ of ‘grote zorgen’ maakt over het klimaat. Dan ontstaat ook wat betreft mate van klimaatzorgen een eerlijke afspiegeling van de samenleving. 

Les 7: Neem barrières voor deelname weg

Verder is het belangrijk dat er zo min mogelijk barrières zijn om deel te nemen. Voor veel mensen is vijf weekenden opofferen financieel niet haalbaar omdat ze vrij moeten nemen of kinderopvang moeten organiseren. Daarom krijgen de deelnemers naast een reiskostenvergoeding meestal ook een dagvergoeding (zo’n 85-100 euro per dag) en wordt er kinderopvang geregeld.

Les 8: Vertrouw inwoners

Willekeurig gelote burgers kunnen zeer ingewikkelde problemen kraken, blijkt uit de wereldwijde praktijk. Van gentechnologie tot corona-aanpak en van klimaatverandering tot 5G: een onderwerp is niet snel te moeilijk of te beladen voor een burgerberaad. Deelnemers blijken bovendien prima in staat om voorbij hun eigen belangen te kijken en kunnen dus beslissingen nemen die op de korte termijn nadelig zijn voor henzelf (bijvoorbeeld meer belasting betalen op vliegtickets of benzine), maar gunstig zijn voor het gemeenschappelijk belang en de lange termijn.

Dit soort complexe of gevoelige vragen voorleggen aan inwoners is misschien wel het grootste blijk van vertrouwen dat een politicus kan geven. Vertrouwen inwoners betekent ook dat de politiek op afstand blijft van het hele proces. Zij kan de opdracht geven, maar het ontwerp en de uitvoering van burgerberaad is in handen van een onafhankelijke organisatie.

Les 9: Neem de tijd

Een burgerberaad verdient tijd. Tijd om het goed voor te bereiden, een goede loting uit te voeren, om het proces te ontwerpen, experts en ervaringsdeskundigen te verzamelen en om een goede digitale omgeving op te zetten waar zowel de deelnemers als de rest van de bevolking alle informatie op kunnen vinden.

Ook het delibereren en informeren kost tijd. Hoeveel is afhankelijk van het onderwerp. De OESO noemt als absoluut minimum vier volle dagen, maar voor een groot onderwerp als klimaat of biodiversiteit zijn al snel vijf of zes weekenden nodig.

Begin ook op tijd. Wat als er na de aardbeving van 2012 begonnen was met een burgerberaad over de gaswinning in Groningen, of na de eerste coronagolf met een burgerberaad over een langetermijnstrategie rond de pandemie? Dat zou een hoop ellende, zwabberend beleid en maatschappelijke woede hebben voorkomen.

Te ingewikkeld? Integendeel. In onder meer Salzburg en Oregon werden vlak na de eerste golf, in de vroege zomer van 2020, al burgerberaden georganiseerd over de lange termijnstrategie gedurende en na de pandemie.

Les 10: De kracht zit in herhaling

Één burgerberaad over het klimaat maakt nog geen echte democratie. Vertrouwen tussen politiek en samenleving, beter beleid voor de langetermijn, minder invloed van lobbygroepen en partijbelangen – het gaat allemaal pas echt gebeuren als burgerberaden een regelmatig terugkerend verschijnsel worden, een vanzelfsprekend onderdeel van de democratische besluitvorming.

Daarom hebben de Belgische en Duitse regering burgerberaden in hun regeerakkoord van 2020 en 2021 opgenomen. Ze willen besluitvorming verbeteren door burgerberaden rond allerlei vraagstukken in te zetten. In Duitstalig België en in Parijs zijn permanente burgerberaden ingesteld, waar inwoners roulerend zitting in nemen. Die werken als een soort ‘Derde Kamer’: meerdere keren per jaar initieert dat permanente burgerberaad een tijdelijk burgerberaad, soms over een vraag die de politiek heeft, maar nog vaker over onderwerpen die inwoners zelf aandragen.

De voordelen van permanente burgerberaden? Ze zijn makkelijker en goedkoper om te organiseren, en de positieve effecten, zoals vertrouwen en beter beleid, nemen alleen maar toe. Politici zien steeds weer dat het werkt, dat er geen idiote aanbevelingen uitkomen en de inwoners die deelnemen laten zien dat ze tot veel meer in staat zijn dan ze vaak zelf denken.

Die effecten werken ook door nadat een burgerberaad is afgelopen. Voor deelnemers is het vaak een transformatieve ervaring die hen inspireert om politiek of maatschappelijk actief te worden. Ze beseffen dat zij wel degelijk een verschil kunnen maken. Dat mensen zoals zij de democratie kunnen versterken en onmisbaar zijn om de toekomst leefbaar te houden.