Als de ambtenaar ooit een brave hendrik was die zich gezegend voelde met een onbeperkte stroom automaatkoffie en een degelijk salaris van Vadertje Staat, is dat beeld inmiddels achterhaald. De afgelopen tijd kwamen ambtenaren om de haverklap in actie: zo schreven Amsterdamse gemeenteambtenaren een vlammende brandbrief over ‘de trage uitvoering van de aanpak van de klimaat- en ecologische crisis’, verzamelden rijksambtenaren zich buiten het Ministerie van Buitenlandse Zaken om te demonstreren tegen de Nederlandse steun aan Israël, en sloten tientallen zich aan bij XR Ambtenaren, de ambtenarentak van Extinction Rebellion. De nieuwe ambtenaar wil liever een leefbare wereld dan een goed pensioen.

Net als alle burgers hebben ambtenaren demonstratierecht, maar het wordt spannender als ambtenaren actievoeren over onderwerpen die raken aan hun beleidsgebied – of die daar zelfs middenin liggen, zoals het geval is voor de Palestina-gezinde medewerkers van BZK die demonstreren tegen hun eigen minister. Moeten ambtenaren teruggefloten worden voor ze het zichzelf al te gemakkelijk maken in het politieke pluche? Of heeft de ambtenaar, in deze tijden van opeengestapelde crises, een nieuwe rol te vervullen?

op non-actief

Sam Schwencke is een van de oprichters van XR Ambtenaren en heeft zelf ondervonden hoe ingewikkeld de combinatie van ambtenarij en activisme is. Tot voor kort werkte ze bij de duurzaamheidsafdeling van de Gemeente Den Haag. Op haar werk had ze goede afspraken gemaakt over haar activisme: haar leidinggevende was ervan op de hoogte dat ze meedeed aan zogenaamde high-risk acties (waarbij een grote kans bestaat gearresteerd te worden). Schwencke wist dat het niet de bedoeling was om met de media te praten en zou nooit actievoeren tegen beleid van haar eigen afdeling.

Dat wilde ze ook helemaal niet, vertelt Schwencke op een Haags terras. ‘Als de gemeente beleid zou voeren waar ik tegen was, moet ik daar niet in een publieke setting tegen demonstreren. Dat probeer je binnen je werk aan te kaarten. Maar als gemeenteambtenaar kun je natuurlijk wel demonstreren tegen beleid van de rijksoverheid.’ Ze was er gerust op dat het geen problemen zou geven.

In de gedragscode staat dat een ambtenaar geen schade hoort toe te brengen aan het imago van de gemeente of van de wethouder.

Maar dat liep anders. Bij een onaangekondigde demonstratie bij het Haagse VVD-kantoor werd Schwencke gearresteerd. Voor haar was het niks nieuws, maar wel voor een van de VVD-gemeenteraadsleden die haar herkende op een foto van de demonstratie. De politicus beschrijft de situatie op Twitter met de begeleidende tekst: ‘Dit is onacceptabel en wat betreft VVD Den Haag reden tot ontslag. Schriftelijke vragen onderweg.’

Die vragen arriveerden, Schwencke werd op non-actief gezet, een integriteitsonderzoek werd ingezet. De uitkomst: de actie was in strijd met de gedragscode voor Haagse gemeenteambtenaren.

In die gedragscode staat namelijk dat een ambtenaar geen schade hoort toe te brengen aan het imago van de gemeente of van de wethouder.

van geval tot geval

Elke gemeente heeft een eigen gedragscode. Rijksambtenaren leggen bovendien een ambtseed af. Voorheen benoemde de eed dat ambtenaren ‘onkreukbaar’ en ‘plichtsgetrouw’ moeten zijn, maar in de nieuwe eed, die op 1 januari 2024 is ingevoerd, ligt meer nadruk op ‘het algemeen belang van de samenleving’. Een klein aantal gemeenten heeft ook een ambtseed. In geen van die eden of gedragscodes wordt expliciet iets gezegd over activisme.

Dat kan ook niet, stelt Frans Geraedts, die als filosoof en integriteitsexpert meeschreef aan de ambtseed van de Gemeente Amsterdam. In die eed verklaren ambtenaren bijvoorbeeld dat ze de gerechtigheid zullen dienen en zich een zelfstandig moreel oordeel zullen vormen over hun handelen. Zo’n eed geeft een richtlijn voor goed ambtenaarschap, maar elke casus vraagt om ‘situationeel oordelen’, volgens Geraedts. ‘Je mag als ambtenaar in Nederland activist zijn – in ieder geval in je vrije tijd, zolang je je niet te kennen geeft als ambtenaar en niet demonstreert tegen het beleid dat je hoort uit te voeren of de wet die je moet handhaven. In alle andere situaties moet een werkgever van geval tot geval beoordelen of een activistische handeling iemand werkelijk tot een onbetrouwbare ambtenaar maakt.’

Gehoorzaamheid is dus de standaard, maar is niet absoluut. Dingen doen die niet mogen of niet horen is soms gerechtvaardigd. Denk bijvoorbeeld aan Rosa Parks, de zwarte vrouw die in 1955 in een gesegregeerde bus zat en weigerde haar stoel op te geven voor een witte passagier: niet rechtmatig, wél rechtvaardig. Parks was ongehoorzaam aan een onrechtvaardige wet.

Ook de bekende Occupy-protesten kunnen worden gezien als burgerlijke ongehoorzaamheid. Niet alleen omdat het niet de bedoeling is met duizenden mensen op een plein te bivakkeren, maar vooral omdat de demonstranten kritiek leverden op de macht van de financiële sector door zélf een samenleving te creëren waarin die hiërarchie niet bestond. Binnen het tentenkamp werden eten en spullen eerlijk verdeeld en waren er geen ‘volksvertegenwoordigers’, maar kon iedereen in de bijeenkomsten van zich laten horen. De bezetters waren ongehoorzaam aan de ongeschreven regels van het kapitalisme.

enorme overmacht

Het idee is dus: ongehoorzaamheid is gerechtvaardigd als een onrechtvaardige regel wordt gebroken. Net als alle burgers hebben ambtenaren een burgerlijke verantwoordelijkheid om hier zorgvuldig mee om te gaan. Maar ze hebben ook een extra, speciale verantwoordelijkheid.

Geraedts: ‘Burgers zijn in extreme mate afhankelijk van ambtenaren. De ambtenarij krijgt namelijk het gewelds- en belastingmonopolie toevertrouwd, waardoor ze een enorme overmacht hebben.’

Dat strookt misschien niet met het beeld van de duimendraaiende ambtenaar onder een systeemplafond, en Geraedts geeft toe dat een ambtenaar die subsidies verstrekt anders is dan een politieagent die op straat rondloopt en het geweldsmonopolie direct kan inzetten om jou fysiek geweld toe te brengen. ‘Maar in die subsidieverstrekkende ambtenaar zit de wet, en in die wet zit het geweldsmonopolie.’

De extreme afhankelijkheid die burgers hebben van de overheid is de reden dat ambtenaren, net als bijvoorbeeld artsen, een eed afleggen. Een eed maakt het mogelijk dat iemand zich niet alleen vanuit een functie, maar als persoon aan bepaalde verplichtingen committeert.

De speciale verantwoordelijkheid van ambtenaren speelt vooral wanneer zij ongehoorzaam zijn binnen hun eigen beleidsgebied. Het gaat dan minder om ‘vrijetijdsactivisme’, zoals dat van Sam Schwencke, maar om ambtenaren die zich verzetten tegen hun politieke opdracht. Uit onderzoek van I&O Research blijkt dat 47% van de ambtenaren het afgelopen jaar een moreel dilemma heeft gehad binnen hun werk. 57% daarvan had betrekking op onrechtvaardig beleid. Dat betekent dat ruim een kwart van de ambtenaren het afgelopen jaar twijfels heeft gehad over de rechtvaardigheid van het eigen beleid.

lastig, radicaal, activistisch

In de podcast Hallo Hannah vertelt een immigratieambtenaar over zo’n dilemma. De ‘Hannah’ in de titel van de podcast verwijst naar Hannah Arendt, de filosoof die een wereldberoemd boek schreef over het proces tegen nazi-officier Adolf Eichmann. Volgens Arendt zit het kwaad niet alleen in moordlustige beulen, maar is het zo banaal als een ambtenaar die braaf een politieke opdracht uitvoert.

De immigratieambtenaar vertelt over een moment rond 2015, toen de enorme instroom van voornamelijk Syrische vluchtelingen een piek bereikte. ‘De opdracht was om een zo minimaal mogelijke leefgeldregeling te bedenken specifiek voor deze groep vluchtelingen, waardoor ze voldoende zouden hebben als het gaat om een sociaal minimum, maar het liefst zo weinig mogelijk.’

Onmiddellijk begonnen de collega-ambtenaren te brainstormen. ‘Wat me het meeste bij is gebleven is het gebrek aan vragen over de opdracht op dat moment.’ De ambtenaar vermoedde dat een speciale regeling voor één groep vluchtelingen niet in lijn was met de grondwet. Haar collega’s maakten zich geen zorgen: ieder voorstel wordt namelijk juridisch getoetst, dus als het onwettig zou zijn dan zouden ze het vanzelf wel horen. ‘Maar je gaat toch niet iets uitwerken waarvan je weet dat het ethisch gezien niet kan?’

De collega’s van de immigratieambtenaar vonden haar lastig, radicaal, activistisch. Ze vermoedden zelfs dat het gewoon een beetje een emotioneel onderwerp voor haar was: het ging immers om Syrische vluchtelingen, en de betreffende ambtenaar heeft zelf een Egyptische achtergrond. Haar werd verteld dat ze aan een andere opdracht zou kunnen werken als ze aangaf last te hebben van een gewetensbezwaar.

weigerambtenaren

Aanspraak kunnen maken op een gewetensbezwaar is belangrijk, omdat handelen in strijd met je geweten kan leiden tot moral injury: psychische schade die ontstaat wanneer een mens iets doet dat niet strookt met zijn diepste ethische waarden. Het concept is voor het eerst gebruikt door psychiater Jonathan Shay om het trauma van Amerikaanse veteranen in de Vietnamoorlog te beschrijven. Moral injury kan gezien worden als een specifieke vorm van trauma, die niet (alleen) gaat over iets gruwelijks dat iemand is overkomen, maar over iets waarbij iemand zélf morele grenzen moest overschrijden – vaak omdat een hogere, legitieme autoriteit diegene geen andere keuze liet.

Moral injury is schadelijk, omdat het ons zelfbeeld als ethisch wezen aantast. Iemand met moral injury heeft er vaak moeite mee zichzelf te vertrouwen en kan het idee krijgen dat zijn of haar moraliteit een dun laagje vernis is dat er met de nagels afgekrabd kan worden. Tegelijkertijd voelt iemand met moral injury zich verraden door de autoriteit die heeft aangezet tot immoreel gedrag en kan het een deuk slaan in het vertrouwen in leiderschapsfiguren, instanties en overheden. Het is dus essentieel dat ambtenaren beschermd worden tegen moral injury door gewetensbezwaren serieus te nemen.

Gewetensbezwaren serieus nemen betekent niet dat die bezwaren altijd gehonoreerd worden. Het betekent dat ze worden afgewogen tegen de ambtelijke opdracht.

Het gewetensbezwaar kennen we vooral van de zogenoemde ‘weigerambtenaren’. Dat waren trouwambtenaren die, nadat op 1 april 2001 het huwelijk werd opengesteld voor mensen van hetzelfde geslacht, weigerden om die stellen te trouwen. Meestal waren de bezwaren geworteld in geloofsovertuiging.

Weigerambtenaren deden een beroep op regels voor ambtenaren met gewetensbezwaren om de huwelijken niet te hoeven voltrekken. In die tijd kon iedere gemeente zelf bepalen hoe zij hiermee omging. Gemeenten mochten weigerambtenaren op de loonlijst zetten en laten staan, zolang er genoeg ambtenaren in dienst waren die die huwelijken wél wilden voltrekken. Een gemeente als Staphorst had alle begrip voor het gewetensbezwaar, grote steden gaven al snel aan geen weigerambtenaren meer te benoemen.

Gewetensbezwaren serieus nemen betekent niet dat die bezwaren altijd gehonoreerd worden. Het betekent dat ze worden afgewogen tegen de ambtelijke opdracht. Zo kwam het dat in 2014 een wet werd aangenomen die een einde maakte aan het benoemen van weigerambtenaren, omdat het recht op gelijke behandeling van hetero- en homostellen zwaarder woog dan het religieuze gewetensbezwaar.

‘Ambtelijk geweten’

Het is op z’n minst interessant te noemen dat de immigratieambtenaar werd gesuggereerd om aanspraak te maken op een gewetensbezwaar, want ontheffing van de opdracht zou haar niet behoeden van moral injury – de suggestie versterkte juist het gevoel dat haar morele grenzen werden overschreden. Adding insult to injury, dus.

Ook Sam Schwencke van XR Ambtenaren ondervond op een bepaalde manier morele schade. Ze mocht terugkeren als duurzaamheidsambtenaar, maar moest aanvullende voorwaarden tekenen waarin ze toezegde niet meer deel te zullen nemen aan burgerlijke ongehoorzaamheid, noch aan onaangekondigde acties. Ze tekende, maar nam een paar maanden later alsnog ontslag. Hoewel ze klimaatactie niet graag een plicht noemt – de noodzaak komt voor haar niet voort uit een schuld als rijke westerling, maar uit ‘liefde, voor de medemens, hier en in het mondiale zuiden, ecosystemen, toekomstige generaties, mijn eigen toekomst’ – is het duidelijk dat haar morele grenzen werden overschreden door de aanvullende contractvoorwaarden.

Als werkgever heeft de overheid geen plicht om alle morele schade te voorkomen, maar wel om morele bezwaren serieus te nemen en te onderzoeken. Morele grenzen worden daarbij vaak als iets persoonlijks gezien. Werk en privé moeten gescheiden blijven, dus lijkt het een logische oplossing om de werkzaamheden te veranderen (zoals de immigratieambtenaar werd voorgesteld) of het privéleven anders in te richten (zoals van Schwenke werd gevraagd).

Maar veel opstandige ambtenaren beroepen zich helemaal niet op hun persoonlijke of politieke overtuigingen. De immigratieambtenaar was bang dat de opdracht in strijd was met het gelijkheidsbeginsel in de grondwet. Schwencke onderschrijft dit: ‘De gemeente zou moeten zeggen: we hebben afspraken gemaakt in het Parijsakkoord, en Den Haag is aangesloten bij NetZeroCities (een Europees netwerk van steden die in 2030 hun CO2-uitstoot teruggebracht willen hebben naar nul, DL), dus we kunnen deze aanbesteding niet zo doen. Maar dat gebeurt nu niet.’

Ook de Amsterdamse ambtenaren die in 2022 een klimaatbrandbrief schreven naar de gemeente beroepen zich op de Parijse afspraken. Iets soortgelijks geldt voor de Rijksambtenaren die recentelijk demonstreerden voor een staakt-het-vuren tussen Israël en Hamas. Een van hen, diplomaat Angelique Eijpe, zei tegen de Volkskrant dat het kabinetsstandpunt ‘niet strookt met het internationaal en humanitair recht en andere fundamentele pijlers van het Nederlandse beleid’.

In veel gevallen ervaren opstandige ambtenaren dus geen frictie tussen hun ambtelijke plichten en hun persoonlijke geweten. Ze hebben eerder last van hun ‘ambtelijke geweten’, bijvoorbeeld omdat de politieke opdracht niet strookt met bestaande wetten of internationale afspraken. Activisme, verzet of tegenspraak – hoe je het ook wil noemen – is dan een manier om invulling te geven aan de speciale verantwoordelijkheid die zij als ambtenaar hebben.

moreel leren

Dat betekent natuurlijk niet dat het ambtelijke geweten het altijd bij het rechte eind heeft. Maar het is op zich goed dat de alarmbellen van een oplettende ambtenaar soms gaan rinkelen. Of, zoals filosoof en integriteitsexpert Frans Geraedts zegt: ‘Ambtenaren hebben een professionele verplichting om zich af te vragen of hun handelen moreel juist is.’

Het is daarom van belang dat overheidsinstanties een ‘moreel leerproces’ inrichten. Daarmee wordt een proces bedoeld om morele bezwaren van ambtenaren constructief te maken. ‘Als je denkt dat beleid niet in overeenstemming is met de gerechtigheid, moet je dat kunnen toetsen met collega’s. Als men het erover eens is dat het niet rechtvaardig is, moet het naar boven toe worden doorgegeven. De leidinggevende laat het binnen de organisatie onderzoeken. Vervolgens kan de leidinggevende met het dossier naar de politieke opdrachtgever toe. Die bepaalt uiteindelijk wat ermee gebeurt.’

Klinkt vooruitstrevend, maar eigenlijk zou het niks nieuws moeten zijn. Ambtenaren zijn namelijk onafhankelijk in hun advisering, en het zou daarom vanzelfsprekend moeten zijn dat er een proces is om kritiek en twijfels te onderzoeken en door te geven naar boven. Helaas is de praktijk vaak anders: volgens Geraedts had een situatie als het toeslagenschandaal in een vroeg stadium gesignaleerd kunnen worden als er een moreel leerproces was ingericht.

En dat is natuurlijk wel een puntje: wat als zo’n moreel leerproces ontbreekt? Als je een kritische ambtenaar bent en je een steentje voelt in de schoen van de overheid dat er zo snel mogelijk zou moeten worden uitgeschud? Geraedts begrijpt dat ambtenaren creatieve manieren zoeken om iets aan de orde te stellen, zodat ze hun ambtelijke verplichting alsnog kunnen waarmaken. De klimaat-brandbrief van de Amsterdamse ambtenaren en de Gaza-demonstratie bij BZK zijn daar voorbeelden van: het zijn manieren voor ambtenaren om een signaal af te geven, om duidelijk te maken dat ze, vanuit hun geweten en kennis als ambtenaar, denken dat het een verkeerde kant op gaat.

omarm de ongehoorzaamheid

Misschien laten ambtenaren zich zelf nog wat te veel leiden door het beeld van de brave, volgzame ambtenaar. Jan Rotmans, auteur van het boek Omarm de chaos, gaf namens de Klimaatcoalitie een lezing bij de Gemeente Amsterdam over activistische ambtenaren. Hij meent dat de illusie van machteloosheid moet worden doorbroken: actie strandt vaak door een gebrek aan consensus, maar volgens Rotmans heb je helemaal geen breed draagvlak nodig om iets van de grond te krijgen. Juist in de eerste fase van een vernieuwend project heb je meer aan draagvlak dat smal en diep is. Dan heb je ook geen last van ‘meestribbelaars’: mensen die bij een onderwerp betrokken willen zijn door in alle stuurgroepjes en commissies plaats te nemen, maar eigenlijk niet willen dat er iets verandert.

‘Spreek je gewoon eens uit en kijk wat er gebeurt. Zeg: dit is niet in lijn met onze doelstellingen en het is niet waar ik als ambtenaar voor sta.’

Aristoteles zei al dat wetten en regels niet gehoorzaamd moeten worden omwille van zichzelf, maar omdat ze ergens toe dienen, namelijk voor ‘het geluk van de staatsgemeenschap’. Als het niet lukt om de bewindspersonen én de gemeenschap – dat kan natuurlijk ook de wereldgemeenschap zijn – te gehoorzamen, is het aan de ambtenaar om actie te ondernemen. Niet om heimelijk eigen beleid te voeren, maar wél om iets in gang te zetten.

‘Spreek je gewoon eens uit en kijk wat er gebeurt. Zeg: dit is niet in lijn met onze doelstellingen en het is niet waar ik als ambtenaar voor sta,’ drukt Schwencke ambtenaren op het hart. Zolang je het aan de politiek laat om te bepalen waar de klepel hangt, hoef je als ambtenaar niet bang te zijn om de klok te luiden.