Is de regering onder Rutte geheimzinniger dan de kabinetten ervoor?

Een van de hoofdpijndossiers van VVD-premier Mark Rutte raakt aan een fundamentele discussie over de macht. Eerder speelde er al irritatie over verdwenen sms’jes tussen Rutte en Unilever-topman Paul Polman en het tegenwerken van kritische Kamerleden tijdens de toeslagenaffaire. Maar toen bij toeval een verkenningsnotitie met daarop de woorden ‘positie Omtzigt, functie elders’ werd vastgelegd door een persfotograaf, zwol de roep om een duidelijker scheiding tussen kabinet en parlement, meer dualisme dus, pas echt aan. Het feit dat de positie van een individueel Kamerlid werd besproken tijdens de formatie werd gezien als de zoveelste verkruimelde steen in de muur tussen uitvoerende en controlerende macht.

Het hielp niet mee dat de premier, terwijl hij daar in 2019 voor op zijn vingers was getikt door de rechter, vrolijk door bleef gaan met het wissen van sms’jes op zijn telefoon. Ook bleef hij volhouden dat interne discussies tussen ambtenaren onderling en met bewindspersonen niet gedeeld hoeven te worden met journalisten en de Tweede Kamer. Zijn afkeer van openbaarheid richting de controlerende macht – Tweede Kamer én journalisten – ging de ‘Rutte-doctrine’ heten.

Zijn de kabinetten-Rutte inderdaad geheimzinniger en voorzien zij de Tweede Kamer stelselmatig minder goed van informatie? Laten zij zich slechter controleren? En hoe doet de Tweede Kamer het eigenlijk zelf: maken zij wel voldoende gebruik van de instrumenten die zij ter beschikking hebben? Vrij Nederland onderwerpt de parlementaire waakhond aan een gebitscontrole.

Van alle tijden

Kamerleden en -medewerkers die Vrij Nederland spreekt, beamen dat de Tweede Kamer echt is veranderd. Maar de verklaringen hiervoor lijken opvallend veel op die van vroeger. De klachten over premier Rutte zijn vergelijkbaar met die over zijn voorganger Jan Peter Balkenende (CDA), en ook de klachten over de Tweede Kamer en het functioneren ervan (de bureaucratie, de omgangsvormen, de versnippering) zijn al jaren dezelfde.

Tegelijkertijd is de spanning tussen electorale overwegingen en ‘het algemeen belang’ voor premiers van alle tijden.

Aan het eind van Balkenendes termijn werden ook rapporten voor de Tweede Kamer achtergehouden, en de sfeer binnen de coalitie was niet al te florissant. Spindoctors van coalitiepartijen probeerden elkaar te overtreffen in het zwartmaken van de boegbeelden van de andere partijen en gebruikten hiervoor de pers. En net als bij Rutte was ook bij Balkenende niet altijd duidelijk welke pet hij op had: premier, partijleider of campagneman? Bij Rutte zien we nu, net als indertijd bij Balkenende, een wantrouwend publiek dat twijfelt in hoeverre politiek, persoonlijk of electoraal gewin wordt verkocht als publieke dienstbaarheid.

Tegelijkertijd is de spanning tussen electorale overwegingen en ‘het algemeen belang’ voor premiers van alle tijden. Het is daarom moeilijk afscheid nemen voor lang zittende premiers, want afscheid nemen betekent vaak zetelverlies (Lubbers in 1994, Kok in 2002, Balkenende in 2010). Toch heeft lang blijven zitten ook keerzijden: vastgelopen dossiers kun je niet afschuiven op voorgangers wanneer je je eigen voorganger bent, en met de tijd neemt ook het aantal uitglijders en hoofdpijndossiers toe.

Hoofdpijndossiers die de Tweede Kamer zou moeten controleren, maar dat te weinig doet, zo klinkt het al jaren. Kamerleden zouden alleen maar bezig zijn met scoren. Noodzakelijk in een versnipperd politiek landschap, maar het snoept wel tijd af van belangrijke controlerende taken (‘Schuif ik aan in een talkshow, of schrijf ik een motie?’).

Grijs gedraaid

Maar de klachten over het functioneren van de Tweede Kamer zijn bijna net zo oud als de Tweede Kamer zelf.

Hoe grijs deze plaat is gedraaid, blijkt wel uit het in 1913 gepubliceerde boek Het Nederlandse Parlement van toenmalig Telegraaf-journalist Doe Hans. Hierin beklaagt Hans zich over de toenemende papierwinkel (‘een hagel van amendementen klettert neer’), de ruwer wordende omgangsvormen (‘het tegenwoordige hoofd onzer Regeering stond met booze gebaren tegenover een minister’), het versnipperde politieke landschap (‘de bestaande partijgroepeering, die een vluggen gang van zaken in den weg staat. In ons volk, onder de kiezers, is geen sterke, vaste meerderheid te bespeuren’) en het trage wetgevende proces (‘het meest ernstige verschijnsel is ongetwijfeld de trage gang der wetgeving’).

De op een na langst dienende Kamermedewerker, SGP-woordvoerder Menno de Bruyne, loopt al bijna veertig jaar rond in de parlementaire gangen. ‘Deze klachten zijn volgens mij inherent aan het parlement, misschien ook omdat mensen nou eenmaal graag klagen. Vroeger was alles beter!’ constateert De Bruyne lachend. Ondertussen zijn bepaalde zaken niet te ontkennen. Een daarvan is de aantoonbare toename van de papierwinkel, en de toegenomen snelheid waarin van Kamerleden wordt verwacht dat zij die tot zich nemen. ‘Politiek is nu ook een 24/7 bedrijf geworden. Er is wel een aantoonbaar vliegwieleffect waar werknemers en Kamerleden onder lijden, de maatvoering is veranderd.’

Toen Hans in 1913 klaagde over de moties waren het er enkele tientallen per jaar, dat zijn er nu vijfduizend geworden. ‘Dat is wel degelijk van een andere orde,’ aldus De Bruyne.

Partijgenoot Kees van der Staaij is met zijn vijfentwintig jaar het langstzittende Kamerlid, en ook hij heeft zijn werk zien veranderen. ‘Er is minder rust. In het begin had je nog wel eens dagdelen waarin je ongestoord stukken kon lezen, of iets kon schrijven. De telefoon ging wel eens even niet. Dat is nu niet meer voor te stellen met al die appjes tussendoor.’

Toch heeft het volgens hem geen zin dat gelaten te accepteren als een noodlot, en is het beter om aan de slag te gaan met de ‘behapbaarheid’ van alle informatiestromen. Zo bleek uit onderzoek van het Parlementair Documentatiecentrum (PDC) dat de Tweede Kamer in de eerste zes maanden van deze regeerperiode veel actiever was dan in die daarvoor (in 2017). Het aantal moties verdubbelde, het aantal wetsvoorstellen nam toe (26 meer) en ook en vooral het aantal amendementen, en dan met name bij coalitiepartijen. Deze stegen ‘disproportioneel’ in vergelijking met het aantal wetsvoorstellen. Volgens de onderzoekers van het PDC moet een mogelijke verklaring worden gezocht in de ‘profileringsdrang van coalitiepartijen’ die via de parlementaire route een stempel willen drukken op het kabinetsbeleid wat ‘met name is te zien bij ChristenUnie en D66’. De verhoogde activiteit onder coalitie-Kamerleden is ook te zien aan het aantal Kamervragen, waarbij VVD, D66 en CDA meer Kamervragen stelden dan oppositiepartijen PvdA, GroenLinks en de PVV.

Interessant genoeg is de toegenomen papierwinkel vooral iets wat de Tweede Kamer zichzelf aandoet: ze worden zelf actiever (en zetten daarmee meerdere papierstromen tegelijkertijd in gang), en moeten daarnaast ook nog de aangeleverde informatie vanuit de ministeries verwerken (met bijbehorende rapporten). Naast het aanvragen van onderzoeken, is de Tweede Kamer tot slot ook meer op onderzoek gegaan via parlementaire enquêtes. Vorig jaar werd een record gevestigd toen er drie parlementaire enquêtecommissies tegelijkertijd liepen.

Om deze informatiestromen het hoofd te bieden, opperde Van der Staaij om een rapport door te nemen bij een lunchlezing. ‘Zodat je het daarna met zijn allen erover kan hebben als Kamerleden.’ Van der Staaij is ook een groot voorstander van technische briefings: Kamerleden kunnen dan in een besloten bijeenkomst door experts wegwijs worden gemaakt in ingewikkelde rapporten. ‘Je kunt wel een mooi rapport over de schutting gooien en jaren later zeggen dat je op pagina 84 in voetnoot 16 al had aangegeven waar het mis kon gaan, maar zo werkt het niet meer.’

Informatiestromen

De oproep om te kijken naar de informatiestromen is, net als de klachten, niet nieuw. Het gaat in de regel vaak over de interpretatie van cijfers, het doorgronden van jargon (‘stikstofdepositie’) en technische taal (‘R-waardes’), maar het is minstens zo belangrijk om de aangeleverde informatie in een politieke context te kunnen plaatsen.

Kamerleden kunnen net als de regering advies vragen aan adviesraden. ‘Alleen gebeurt het niet zo vaak.’

Bijna vijftien jaar geleden klaagden Kamerleden in een rapport dat was geschreven onder leiding van toenmalig Kamervoorzitter Gerdi Verbeet ook al over ‘de gijzeling van de Kamer door regeringsbureaucratie’. Hoogleraar bestuurskunde Paul Bovend’Eert kwam vervolgens met praktische tips om de informatie te kunnen duiden. Nederland heeft volop adviesraden, waarom daar niet vaker gebruik van maken als Tweede Kamer? ‘Overigens is het de moeite waard om bepaalde adviesinstanties niet langer te koppelen aan de regering, maar aan het parlement. Zodat de bestaande eenzijdige oriëntatie op de regering wat dat betreft doorbroken wordt,’ voegde Bovend’Eert toe aan zijn advies.

Kamerleden kunnen net als de regering advies vragen aan adviesraden. ‘Alleen gebeurt het niet zo vaak,’ zegt onafhankelijk Kamerlid Pieter Omtzigt. Zelf stelde hij half april een motie op waarin hij vroeg om een advies van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding over ‘de openbaarheidsregimes bij en de toegang tot de stukken over de Bijlmerramp’. Hoewel de motie door de voltallige Kamer werd aangenomen, waren Kamerleden in het begin niet zo zeker. ‘Ze waren bang dat de motie niet klopte,’ vertelt Omtzigt. Kamerleden vragen normaal informatie op via de minister, maar dat is niet altijd nodig. De Tweede Kamer kan rechtstreeks advies vragen zonder tussenkomst van een minister. Omtzigt is het enige Kamerlid dat twee keer rechtstreeks advies heeft gevraagd aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Een recht dat andere Kamerleden ook hebben, maar waar ze geen gebruik van maken.

Het drama van openbaarheid

Er is nooit iets gedaan met het advies van professor Bovend’Eert om adviesorganen primair voor de Kamer te laten werken in plaats van voor de regering. Opvallend, want een van de herhaalde klachten vanuit de Tweede Kamer is dat Kamerleden meer inhoudelijke steun nodig hebben.

‘De onbalans tussen de informatiepositie van de Tweede Kamer en die van het kabinet is een reëel risico voor de controlerende functie,’ zegt ook onderzoeker aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Georgina Kuipers. ‘Een minister leunt immers op een ambtelijk apparaat met honderden, soms duizenden medewerkers, iets wat de Tweede Kamer niet heeft.’

‘Meer informatie is niet per se transparant. Je kunt je er zelfs mee in de voet schieten.’

Net als Kamerlid Van der Staaij waarschuwt bestuurskundige Kuipers dat meer informatie niet altijd gelijk staat aan beter geïnformeerde Kamerleden. Tijdens haar onderzoek kwam ze vergelijkbare vraagstukken tegen in de rechtszaal. ‘Enerzijds zie je de ongelijkheid van een dure bedrijfsadvocaat of een landsadvocaat die aankomt met pagina’s processtukken waar een burger niet tegenop kan. Maar de rechter moet al die informatie ook verwerken. Daar heb ik gehoord dat rechters zeiden: “Dit slaat nergens op, stuur even een samenvatting.”’ Een controlerend orgaan, of dat nou een rechter is of een parlementariër, moet in staat zijn de informatie waar zij zich op baseren goed te beoordelen. ‘Daarom is meer informatie niet per se transparant. Je kunt je er zelfs mee in de voet schieten,’ waarschuwt Kuipers. ‘Dan roept de Kamer op tot meer transparantie, maar het klinkt niet zo sterk als je daarna gaat klagen dat je te veel informatie opgestuurd krijgt.’ Het is volgens Kuipers ‘het drama van de dynamiek van openbaarheid’.

Incidenten

Het vraagstuk openbaarheid is in ieder geval onder de kabinetten Rutte belangrijker geworden. Volgens onderzoekers is dat ook deels te verklaren door de bestuursstijl van de premier. Hoogleraar Staatsrecht Wim Voermans constateert in zijn boek Het land moet bestuurd worden dat de Tweede Kamer sinds 2000 in totaal 69 keer onvolledig of onjuist is geïnformeerd. In 43 gevallen gebeurde dit onder een kabinet-Rutte.

Voermans ziet op basis van deze cijfers een stijging van onvolledig informeren van 65 procent onder de kabinetten Rutte, maar dit is op basis van de absolute aantallen. Er zijn meer dossiers en de bijbehorende papierwinkel is ook toegenomen, dus hoeveel zegt zo’n getal? Voermans laat desgevraagd weten dat het ‘geen waterdichte methode’ is, maar dat het inventariseren van incidenten regelmatig wordt gebruikt door parlementaire historici’. De incidenten werden ook gefilterd, en hij telde alleen gevallen waarbij ‘meer dan een derde van de Kamer – na de feiten zoals brieven en mondelinge antwoorden – van mening was dat zij onjuist of onvolledig was geïnformeerd’.

Dubbelfuncties

Leids politicoloog Simon Otjes concludeerde op Stuk Rood Vlees dat ‘voor 1980 geheimhouding een veel grotere rol speelde in Den Haag, en daarna een transparant imago met name belangrijk is geworden.’ In de Nederlandse politieke cultuur wordt openbaarheid vooral selectief toegepast en is een imago van transparantie veel belangrijker dan daadwerkelijke openbaarheid. Nederland is namelijk helemaal niet zo transparant. Zo krijgt het Nederlandse parlement het in diverse rapporten van de Europese anti-corruptiewaakhond GRECO (Groep van Staten tegen Corruptie) om de oren.

‘Paul Rosenmöller zit in het bestuur van het grootste Nederlandse pensioenfonds maar wordt als senator straks wel een sleutelfiguur in de nieuwe pensioenwet.’

De Raad van Europa is op zijn beurt kritisch op het gebrek aan transparantie over lobbyisten, hun contacten met politici en vervolgfuncties van politici. Denk bijvoorbeeld aan VVD-Kamerlid Bart de Liefde. Hij pleitte tegen een verbod op Uber om daar vervolgens zelf aan de slag te gaan als voorlichter. Na het aftreden van het kabinet vroeg Pieter Omtzigt in een motie om een staatscommissie-rechtsstaat met daarin ook speciale aandacht voor nevenfuncties van politici en benoemingen. ‘Daar zit een hele zwakke plek, met name in de Eerste Kamer. Paul Rosenmöller bijvoorbeeld zit in het bestuur van het grootste Nederlandse pensioenfonds (ABP) maar wordt straks wel als senator een sleutelfiguur bij het instemmen of niet met de nieuwe pensioenwet. Als ik dit soort dubbelfuncties in Europa uitleg, dan kijken ze me glazig aan, dat kan toch niet?’

In vertrouwen

Zijn de kabinetten onder Rutte inderdaad geheimzinniger te worden? In een poging een scherper beeld te krijgen, vroeg Vrij Nederland bij het Centraal Informatiepunt (CIP) van de Tweede Kamer de Kamerbrieven en antwoorden van ministers op, waarin de parlementariërs ‘vertrouwelijk geïnformeerd’ werden. Wanneer het gaat om bijvoorbeeld diplomatieke communicatie of vertrouwelijke productinformatie (zoals bij defensiematerieel) is het gebruikelijk om de Kamerleden inzage te geven zodat zij geïnformeerd zijn, zonder dat gevoelige informatie zomaar op straat komt te liggen via een debat. Dit kan echter ook worden gebruikt om discussies uit de openbare vergaderzaal te houden: Kamerleden kunnen tenslotte niet vrijuit spreken over wat zij hebben gezien.

De mate waarin de Tweede Kamer in vertrouwen wordt geïnformeerd, is sinds Balkenende relatief gelijk gebleven. Van alle brieven van de regering die naar de Tweede Kamer zijn gestuurd, ligt het percentage dat voorzien is van een bijlage die ‘vertrouwelijk ter inzage alleen voor de leden’ is rond de 1 procent. Interessant is wel dat het vertrouwelijk informeren zich anders dan in de Balkenende-jaren niet grotendeels beperkt tot Defensie, Financiën en Justitie. Bij de kabinetten Rutte blijkt vooral de Europese Unie (115 maal vertrouwelijk) een gevoelig onderwerp. Daarnaast komen er wat vaker losse hete hangijzers voorbij (zoals de Fyra, Jeugdzorg en Digitale Zaken).

Trainerende trucjes

De Tweede Kamer heeft vooral moeite met de documenten die zij achteraf gezien hadden moeten krijgen. Of te laat hebben gekregen: zo worden documenten regelmatig kort voor een parlementair debat openbaar gemaakt zodat Kamerleden en journalisten in tijdnood komen. Of kritische onderzoeksrapporten worden pas een (half) uur voor de persconferentie ‘onder embargo’ gedeeld met journalisten, die vervolgens in diezelfde tijd het rapport moeten lezen en de kritische vragen zullen moeten bedenken. Of documenten worden maar deels openbaar, of besprekingen niet meer genotuleerd zodat ze ook niet meer op te vragen zijn. Het zijn trainerende trucjes die ook in het pre-Rutte tijdperk werden toegepast, maar het is lastig te bepalen in hoeverre deze kabinetskonkelfoezerij is toe- of afgenomen.

‘Er is een kantelpunt waarop meer transparantie het proces niet verbetert.’

De naam Mark Rutte is synoniem geworden voor een niet-transparante politieke cultuur, een cultuur van achterkamertjes, dubbelfuncties en oud-politici die cashen op hun voormalige portefeuille. Is de oplossing dan meer transparantie? Vergroot dat het vertrouwen? Niet per se, waarschuwt bestuurskundige Georgina Kuipers. ‘Er zit een begrijpelijke logica achter: als ik kan zien wat je doet, dan kan ik je meer vertrouwen. Maar uit onderzoek blijkt dat het niet altijd zo werkt. Als je mensen meer inzicht geeft, hebben ze niet per se meer vertrouwen in je.’ Om dit te illustreren, vraagt Kuipers altijd aan haar studenten of ze elke gedachte die andere mensen over hen hebben zouden willen weten. ‘Dat lijkt me niet, dat maakt sociaal verkeer onmogelijk. Als je die logica uitvergroot naar onderhandelingen, want dat is politiek uiteindelijk, dan kom je al snel tot de conclusie dat er een kantelpunt is waarop meer transparantie het proces niet verbetert.’

Waar dat omslagpunt precies ligt, is niet te zeggen. Wel is duidelijk dat we betrouwbaarheid en vertrouwen niet altijd bepalen op basis van de informatie die we zelf krijgen, maar eerder op basis van oordelen van anderen die wij vertrouwen. ‘Het is heel vermoeiend om jezelf letterlijk bij alles en iedereen af te vragen “vertrouw ik dit”, dus is het voor ons brein makkelijker om te varen op het oordeel van anderen.’

Hoewel er pas sinds het tijdperk-Fortuyn diepgravend onderzoek wordt gedaan naar vertrouwen in de politiek, denkt Kuipers dat het zo zou kunnen zijn dat een veranderende samenleving de roep om meer transparantie aanwakkert. ‘In een verzuilde en meer gemeenschapsgerichte samenleving is het makkelijker om te vertrouwen op instituties. Je kunt vertrouwen op het oordeel van “jouw zuil”. Iets wat lastiger is in een meer individualistische samenleving.’

Het ‘drama van de dynamiek’ van openbaarheid zit deels bij de Tweede Kamer zelf. Enerzijds is het, vanwege partijpolitiek op de achtergrond, belangrijk voor Kamerleden om zichzelf te profileren als ‘actief’ Kamerlid. Een die boven op de zaken zit en van wanten weet. Tegelijkertijd staan de middelen die daarvoor worden gebruikt (moties, Kamervragen, amendementen) daartoe niet helemaal in verhouding. Om de regering adequaat te controleren, is er immers overzicht nodig. Kamerleden controleren niet middels de losse flodders van een verontwaardigde tweet of ronkende Kamervragen, maar door het proces te bewaken. Dat betekent in de agenda controleren of brieven op tijd binnenkomen zodat Kamerleden zich kunnen voorbereiden op een debat, kijken of alle onderzoeksrapporten met de Kamer zijn gedeeld (en vervolgens gelezen), en of onderzoeksvragen vanuit het parlement niet creatief zijn geherinterpreteerd zodat ze de bewindspersoon beter uitkomen.

Het is wellicht minder sexy dan aanschuiven in een talkshow, maar zolang het parlement zijn eigen rookmachine is, zal het controleren van het kabinet alleen maar lastiger worden.