Macht op vrijdag: De F-35 is een vraatzuchtig miljardenmonster

Het kan geen kwaad om af en toe het sluipende proces van parlementaire besluitvorming eens op te schudden met een onorthodox onderzoekje. Vooral als het gaat om eindeloze en dure projecten die langer meegaan dan kabinetten en parlementariërs, en zelfs ijverige ambtenaren die met het dossier vergroeid zijn in slaap doen vallen.

Neem bijvoorbeeld de JSF, tegenwoordig het F-35-dossier. Op 13 maart 2002 bezorgde de regering (onder leiding van Wim Kok) in haar nadagen het parlement een stuk van ruim 53.000 woorden, 456 vragen en antwoorden, waarin de vervanging van de F-16 werd behandeld.

We zijn intussen acht kabinetten en zeven ministers van Defensie verder. Vorige week heeft de beoogde opvolger van de F-16, afgezien van wat schermutselingen boven Israël en Afghanistan, zijn eerste klap uit gedeeld tegen een IS-doel in Irak. Eind januari jongstleden ontving Nederland in Texas zijn eerste F-35 tijdens een luidruchtige bijeenkomst (een ’circus’ werd het in de vakpers genoemd).

We zijn dus zeventien jaar verder en het vliegtuig moet nog zestig jaar mee. Alle aanleiding voor een quick and dirty onderzoekje naar wat toen is gezegd en wat nu de realiteit is. Dat stuk van 53.000 woorden heb ik opnieuw doorgespit en de meest opvallende vragen en antwoorden uitgelicht en voorzien van commentaar.

Ik concludeer alvast: de F-35 is een vraatzuchtig, niet te stuiten miljardenmonster en leent zich nauwelijks voor parlementaire controle.

Vraag 5
‘In hoeverre kunnen de verbeteringen van de huidige modernisatie van de F-16, met name het wapenpakket, worden gebruikt bij de JSF, de Rafale en de Eurofighter?’

Antwoord: ‘Met uitzondering van een enkel ouder type wapen is het hele wapenpakket voor de F-16, inclusief de voorziene uitbreiding hiervan, bruikbaar voor de JSF.’

Commentaar anno 2019: Raketten tegen vijandelijke vliegtuigen en precisiebommen kunnen ook aan de F-35 opgehangen worden, evenals een snelvuurkanon maar bovenal geldt toch dat zelfs het ministerie van Defensie nu op zijn website vermeldt dat ‘de F-35 meer bewapening kan meenemen dan zijn voorganger, de F-16’. De bommen zijn laser en GPS-geleid, dus veel doeltreffender dan in 2002. En de eventuele nucleaire bommen van de F-35 – niet genoemd – zullen veel moderner en ‘bruikbaarder’ zijn dan de oude.

Vraag 170

‘In de brief staat dat er zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van bestaande technologieën. Hoe verhoudt zich dit tot conclusies van het GAO (de Amerikaanse Rekenkamer), dat onlangs juist waarschuwde voor “serieuze vertragingen en ernstige kostenoverschrijdingen”, die mede te maken zouden hebben met het gebruik van technologieën die nog in de kinderschoenen staan?’

(Deel van het) antwoord: ‘Waar mogelijk wordt voor de JSF gebruik gemaakt van bewezen technologieën’.

Commentaar: Dat ligt toch wel heel anders. De F-35 is juist door het toepassen van niet bewezen technologieën een uiterst riskant project. De Amerikaanse Rekenkamer GAO concludeerde in januari 2018 nog dat het F-35-programma 111 ontwerpfouten had van een ‘dodelijke en zeer ernstige categorie’. En nog eens 855 fouten ’that could impede or constrain successful mission accomplishment’. In totaal dus 966 ontwerpfouten waarvan je wakker moet liggen. Eind april schreef de GAO nog dat de F-35 eigenlijk aan vier van de acht betrouwbaarheids- en onderhoudsmaatstaven niet voldoet.

Vragen 115

‘Van welke stuksprijs voor JSF moet nu worden uitgegaan? Volgens de uitgelekte briefing van de ministerraad op 18 januari zou JSF US 39,5 miljoen dollar kosten, terwijl in de brief van de regering wordt uitgegaan van omgerekend US 36 miljoen dollar. Wie is juist geïnformeerd, de ministerraad of de Kamer?’

In het antwoord op vraag 11 (tevens een antwoord op vraag 115) staat: ‘De stuksprijs van de JSF bedraagt 41,4 miljoen euro (prijspeil 2000), hetgeen overeenkomt met 36 miljoen dollar (eveneens prijspeil 2000) en de Amerikaanse overheid [heeft] de projectkosten vastgesteld op 30,2 miljard dollar.’

Commentaar: Dat antwoord was een slag in de lucht want de F-35 bestond toen nog niet. De aankoopprijs voor een Amerikaanse F-35 is anno 2019 90 miljoen dollar, meer dan het dubbele.

Vraag 19

‘Zou instappen in de SDD-fase (system development and registration, red.) kunnen betekenen dat de kosten niet opwegen tegen de baten? Argumenten daarvoor zijn schaarse beschikbaarheid technici en verdringing economische activiteiten en banen elders in de economie, geen goede onderbouwing positieve effecten van kennisontwikkeling, geen concrete aanwijzingen voor reële kansen op “first mover” voordelen, weinig samenhang synergie effecten. Kan de regering deze argumenten weerleggen?’

‘Antwoord met betrekking tot “first mover” voordelen: Vroegtijdige participatie heeft als voordeel dat de bedrijven en kennisinstellingen in de luchtvaartcluster belangrijke concurrentievoordelen krijgen voor de latere fasen van de vliegtuigontwikkeling en -productie. Een recent voorbeeld is Fokker Elmo.’

Commentaar: Dat is een minder gelukkig voorbeeld, de website van Lockheed Martin – de bouwer van de F-35 – vermeldt dat Fokker Elmo een vestiging in Izmir heeft waar delen van de bedrading en motor van de F35 worden ontwikkeld en gemaakt. Leuk voor Turkije, niet voor Nederland.

Vraag 20

‘Neemt de regering met deelname aan de SDD-fase geen forse risico’s ten aanzien van toekomstige militaire (onbemande) ontwikkelingen, politieke ontwikkelingen, ontwikkelingen op het gebied van internationale veiligheid, technologische risico’s en kostprijsontwikkelingen (dollarkoers)?’

Antwoord: ‘Het kabinet heeft oog voor de ontwikkeling van onbemande vliegtuigen, maar voorziet nog geen toekomst waarin deze de rol van bemande jachtvliegtuigen geheel overnemen.’

Commentaar: Ach, voorspellen is lastig. Met ‘geheel’ overnemen zit je altijd goed, maar de ontwikkeling van het onbemande bewapende vliegtuig is veel sneller gegaan dan voor mogelijk werd gehouden: er zijn nu drones in bijna de helft van de landen in de wereld. Tientallen landen hebben bewapende drones, die overal worden ingezet.

In de VS worden sinds een jaar of tien meer ‘piloten’ voor onbemande gevechtsvliegtuigen opgeleid dan voor bemande. Een kleine kanttekening: ook in de VS werd aan het begin van deze eeuw pas een rol aan het bewapende onbemande vliegtuig rond 2030 toegedicht, dus Defensie nam die inschatting waarschijnlijk maar over.

Vraag 29

‘Is het juist dat de Amerikaanse overheid op ieder moment om strategische redenen buitenlandse contractors eruit kan gooien zodat de Nederlandse industrie achter het net vist?’

Antwoord: ‘Theoretisch kan de Amerikaanse overheid op elk moment buitenlandse bedrijven uitsluiten door druk op Lockheed Martin om het desbetreffende contract te verbreken. Om praktische redenen is dit echter zeer onwaarschijnlijk.’

Commentaar: Dat het kan, blijkt nu wel uit het probleem-Turkije. Dat land bouwt mee aan de F-35, maar de VS wil het land in de ban doen omdat het de S-400 luchtafweer bij Navo-vijand Rusland koopt. F-35-geheimen zouden dan via via in Moskou terecht kunnen komen. Lockheed probeert, as we speak, te bekijken of het die Turkse onderdelen ergens anders kan laten produceren. Dat gaat weer tot extra prijsverhoging en vertraging leiden, als het al lukt.

Vraag 34

‘In welk stadium bevindt zich de ontwikkeling van onbemande vliegtuigen en is deze concurrerend voor de JSF? Is binnen de besluitvorming van de Nederlandse regering rekening gehouden met het meer in gebruik nemen van onbemande vliegtuigen bij diverse operaties? Zullen bemande jagers in de toekomst niet steeds meer plaats gaan maken voor onbemande toestellen?’

Antwoord: ‘Het belang van UCAV’s zal vanaf ca. 2010 gradueel toenemen. Na 2015 kunnen echter dynamische doelen en doelen in een complexe omgeving (waarbij groot risico bestaat voor nevenschade en “broedermoord”) nog niet worden bestreden.’

Commentaar: ‘Gradueel’, ‘niet worden bestreden’, deze voorspelling kwam niet uit, zoals ook al bleek bij vraag 20.

Vraag 37

‘Hoeveel toestellen heeft Defensie daadwerkelijk nodig, gezien het feit dat Defensie zeer ongebruikelijk de aantallen toestellen laat afhangen van het beschikbare geld?’

Antwoord: ‘Bij de formulering van de operationele behoeftestelling voor de vervanging F-16 (…) van 9 april 1999 is voor planningsdoeleinden aangenomen, dat met de vervanging van de F-16 een bedrag van tenminste 4,5 miljard euro (prijspeil 1998) zal zijn gemoeid. Dit betrof een schatting. Van een vastgesteld projectbudget was en is nog geen sprake.’

Dat is hetzelfde als beweren dat een Rolls-Royce onder bepaalde rijomstandigheden meer brandstof verbruikt dan een Opel Kadett.

Commentaar: Ongeveer het enige antwoord dat stand hield: er is nog altijd een projectbedrag van 4,5 miljard dollar aangehouden. De conclusie dringt zich op dat er al die jaren een grote zak geld voor de vervanging is gereserveerd, en dat van een reële behoeftestelling (in termen van benodigde aantallen) geen sprake was. In 2002 dacht men er een slordige 85 vliegtuigen voor te kunnen kopen, nu blijkt dat minder dan de helft te zijn.

vraag 41

‘Welke milieu-eisen zijn gesteld aan de kandidaat opvolger van de F-16?’

Antwoord: ‘In deze fase zijn geen specifieke eisen gesteld.’

Commentaar: Goed om dat geen specifieke eisen nog even te memoreren. Desgevraagd antwoordde de minister van Defensie de Tweede Kamer in 2008 dat ‘het brandstofverbruik van de F-35(JSF) onder bepaalde vliegomstandigheden hoger kan liggen dan dat van de F-16’. Dat is hetzelfde als beweren dat een Rolls-Royce onder bepaalde rijomstandigheden meer brandstof verbruikt dan een Opel Kadett. Een uur vliegen met de F35 kost 25.000 euro.

Vraag 56

‘Kan de regering exact aangeven waarop de berekening is gebaseerd dat de vervanging van de huidige F-16’s over ongeveer tien jaar zal moeten beginnen?’

Antwoord: ‘De “block-3” versie van de JSF kan vanaf 2012 worden geleverd aan de Koninklijke luchtmacht. Volgens de jongste informatie van het JSF Program Office zou levering aan Nederland al vanaf 2010 mogelijk zijn.’

Commentaar: Niet dus, er is inmiddels zo’n tien jaar vertraging opgetreden.

Vraag 91

‘Ligt het in de bedoeling om de JSF de huidige NAVO nucleaire taak van de F-16 over te laten nemen?’

Antwoord: ‘Ja.’

Commentaar: Let op: één klein woordje dat destijds niet meer kon betekenen dan dat in technisch opzicht de nog niet bestaande F35 voorbestemd was de nucleaire opvolger van de F-16 te zijn. In 2019 zou de regering op dit korte ja-woord wel eens kunnen teruggrijpen om ons te laten geloven dat dit al een politiek groen licht was om de B61-12 (een kernwapen) aan de F-35 te hangen. De kabinetsreactie op het kernwapenadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken van afgelopen 30 april wees al in die richting.

Naar de Nederlandse aanschaf vertaald zou dat op totaal zo’n 25 miljard dollar neerkomen.

Vraag 103

‘Betekent het meedoen in de SDD van de JSF en de onvermijdelijke koop van dit vliegtuig niet dat de komende 25 jaar weinig tot geen ruimte is voor andere grote investeringen door de Luchtmacht? Te denken valt aan strategisch en tactisch transport, URAV’s en UCAV’s ?’

Antwoord: Ja, maar de uitgave is verantwoord, er wordt geen tank of fregat minder om gekocht.

Commentaar: Deze geruststelling is eind 2012 pijnlijk ontkend bij de formatie van het kabinet-Rutte 1. Toen is vastgesteld dat de plannen van de Koninklijke Luchtmacht wel degelijk een bedreiging voor het totale defensiebudget vormden. Vertrekkend minister Hans Hillen kon de formateurs niet de gewenste cijfers geven. De stormvlag werd gehesen, in het regeerakkoord belandde de ongebruikelijke clausule dat de Algemene Rekenkamer het eerst eens allemaal haarfijn zou uitzoeken.

Vraag 179

‘Hoe verhouden de Life Cycle Cost van de kandidaten zich ingeval van een vloot van 60 vliegtuigen?’

Antwoord: ‘De levensduurkosten van de kandidaten voor een vloot van 60 vliegtuigen zijn onderstaand opgenomen:’

Commentaar: Uit de destijds gepresenteerde cijfers kwam de JSF/F-35 er als de voordeligste uit. Nu worden de levensduurkosten twee à drie keer zo hoog geschat. In de VS worden zij grofweg op 1.500 miljard dollar gestart voor pakweg 2.400 toestellen, wat zou neerkomen op 63 miljard per aangeschaft toestel. Naar de Nederlandse aanschaf vertaald zou dat op totaal zo’n 25 miljard dollar neerkomen. Er zitten haken en ogen aan die schatting , maar de levensduurkosten zouden in Nederland wel eens een factor 2 à 3 hoger kunnen zijn dan in 2002 is beweerd.

Vraag 211

‘Is de door Lockheed toegezegde deelname van 8,8 miljard dollar gebaseerd op een productie van 6.000 toestellen? Hoe realistisch is deze verwachting? Hoe groot is de deelname van de Nederlandse industrie bij een productie van 4.500 toestellen? Hoe groot is de kans dat Nederlandse bedrijven inderdaad de volledige 8,8 miljard dollar als deelneming verkrijgen?’

Antwoord: ‘De productie-omzet voor Nederland van 10 miljard dollar is gebaseerd op een productie van 6.000 toestellen. Nederland gaat in de calculaties en in de business case veiligheidshalve uit van 4.500 toestellen.’

Commentaar: De toenmalige schatting van 4.500 toestellen is op niets anders gebaseerd dan de wereldwijde vloot van de voorganger van de F-35, de F-16. Dat aantal kan altijd nog bereikt worden, maar de teller staat nu op ongeveer 3.300.

Vraag 275

‘Zal Nederland invloed kunnen uitoefenen op het exportbeleid van de VS ten aanzien van de JSF?’

Antwoord: ‘Over de productie en verkoop van het vliegtuig of onderdelen daarvan, zullen te zijner tijd nieuwe afspraken moeten worden gemaakt. Bij het maken van dergelijke afspraken zal het nationale wapenexportbeleid een belangrijk uitgangspunt.’

Commentaar: Dit is een ingewikkelde manier om te zeggen dat we niet al te moeilijk kunnen doen over het feit dat Nederlandse onderdelen in F-35’s voor bijvoorbeeld Saoedi-Arabië of Israël terecht zullen komen. We beslissen nu eenmaal niet mee over het wapenexportbeleid van de VS. Bij de productie en export van de F-16 konden we nog een schijnconstructie toepassen, daarover hoor je nu niets.

Vraag 314

‘Waarom wordt in de tabel “Basisberekening business case” wel rekening gehouden met upward onzekerheden aangaande de totale productie van JSF-vliegtuigen maar is geen downward onzekerheid opgenomen? Hoe verhoudt dit zich tot het voorzichtige scenario van het eigen JSF program office dat uitgaat van 4.000 toestellen? Kan de regering de business case doorrekenen op basis van 4.000, 3.500 en 3.000 totaal te produceren toestellen?’

Antwoord: ‘De “business case” is opgesteld op grond van bepaalde veronderstellingen. Voor de basisberekening is de totale productie van de JSF op 4.500 gesteld. Deze veronderstelling berust op een – conservatieve – schatting en analyse van de beschikbare gegevens. Een daarvan is de huidige Amerikaanse behoefte aan 2.852 toestellen.’

Commentaar: Dit klopt niet. De VS hebben er geen 2.800, maar rond 2.400 in bestelling.

Vraag 379

‘De Amerikaanse overheid geeft geen garanties met betrekking tot de omvang van de werkpakketten voor het Nederlandse bedrijfsleven, omdat de leveranciers geselecteerd worden op de kwaliteit en de prijs van hun producten. Acht het kabinet de situatie denkbaar dat, indien de prijs-kwaliteitverhouding van Nederlandse bedrijven niet optimaal blijkt, er een situatie dreigt dat Nederland, vanuit de dan ontstane commercieel zeer lastige positie, gedwongen zal worden te accepteren dat de aanschafprijs van de JSF-toestellen omhoog gaat, om voor Lockheed Martin het slechtere inkoopresultaat te compenseren?’

Antwoord: ‘Bij het JSF-programma geldt in beginsel het “business to business”-principe, waarbij de Verenigde Staten Lockheed Martin vragen de subcontracten op basis van concurrentiestelling te kiezen. Daarbij laat de Amerikaanse overheid het bedrijf niet geheel vrij, maar vraagt ze daarbij nadrukkelijk de bedrijven uit SDD-landen te betrekken.’

Commentaar: Als Nederlandse bedrijven naar de mening van Lockheed niet goed genoeg zijn, gaat het feestje voor de Nederlandse industrie niet door. Zo’n vaart zal het niet lopen, er is al een paar miljard aan orders binnen. Uiteindelijk hebben we daar grotendeels dus zelf voor betaald. Nederland speelt dus grosso modo quitte maar over de kwaliteit van het werk kan gediscussieerd worden. Het Centraal Plan Bureau heeft in 2002 al gesteld dat er wel hoogwaardige banen aan de F-35 te danken zijn, maar dat 100 procent verdringing optreedt: de winst gaat ten koste van hoogwaardig werk elders. Een artikel van onderzoekers van de Nederlandse Defensie Academie relativeert ook de betekenis van de F-35-werk voor de Nederlandse economie.

We kunnen concluderen dat voorspellingen over projecten als de F-35 zijn gebaseerd op wishful thinking. De F-35 zal best een prima vliegtuig zijn, daar gaat het niet om, maar het is niet te controleren.