Het referendum lijkt er dan eindelijk te komen

Dat de politieke aardverschuiving van 22 november tot grote veranderingen gaat leiden, zal geen verrassing zijn. Tijdens eerdere formaties werd vooral gesteggeld over de grootte van de potjes voor bijvoorbeeld de zorg of het klimaat. Inmiddels morrelen onderhandelingspartijen aan de kern van onze democratie. Zo dragen ze plannen aan die grondwetswijzigingen vereisen. Denk aan de invoering van een constitutioneel hof (NSC) of het verbod op islamitische scholen, korans en moskeeën (PVV).

Om een grondwetswijziging te realiseren, moet zo’n voorstel twee keer worden aangenomen door de Eerste en Tweede Kamer: één keer vóór en één keer ná de Tweede Kamerverkiezingen. Bij de tweede stemming moet in beide Kamers een twee derde meerderheid gehaald worden. Het moge duidelijk zijn dat de meest controversiële anti-islamvoorstellen van de PVV die drempel niet zullen halen. Toch is er één grondwetswijziging die in 2024 een grote kans maakt het te halen: het correctief referendum.

Oud-SP-Kamerlid Renske Leijten diende in juli 2022 het voorstel in voor de invoering van een bindend correctief referendum, een dag nadat een vergelijkbaar voorstel werd verworpen – net als vele daarvoor. Het huidige voorstel houdt in dat kiezers wetten die zijn aangenomen alsnog kunnen afschieten via een referendum dat burgers zelf initiëren.

‘Zie het als een soort noodrem voor burgers om te zeggen: jongens, dit was écht niet de bedoeling,’ zegt Tom van der Meer, hoogleraar politicologie aan de Universiteit van Amsterdam. De uitslag van zo’n referendum is bindend: wordt er met een legitieme meerderheid voor verwerping gestemd, dan moeten ze in Den Haag terug naar de tekentafel. Volgens I&O Research is 57% van de Nederlanders voorstander van het correctief referendum. Het voorstel is al door de eerste ronde heen: in 2023 stemden zowel de Eerste als de Tweede Kamer voor. Toch zijn ze er nog niet.

‘Traditioneel liggen regeringspartijen als CDA en VVD dwars,’ zegt Paul Bovend’eert, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit. Bovend’eert ziet dat ook een partij als D66, die het referendum ooit als een van hun kroonjuwelen beschouwde, sceptischer is geworden. ‘Dat zit ’m misschien in de vrees dat referenda conservatief uitpakken, zoals we eerder hebben gezien bij de raadplegende referenda over de Europese Grondwet in 2005 en het EU-Associatieverdrag met Oekraïne in 2016. Die werden gewonnen door het neekamp. Dat bracht de schrik erin bij vooruitstrevende, pro-Europese partijen,’ meent Bovend’eert.

Maar dit sceptische geluid is vandaag de dag niet meer zo luid te horen in Den Haag. Terwijl traditionele middenpartijen zijn gekrompen of – in het geval van het CDA – gedecimeerd, zijn de flanken gegroeid. SP, GroenLinks-PvdA, PvdD, PVV, JA21 en FvD zijn allemaal voor het correctief referendum. D66 heeft, ondanks de scepsis, ook ingestemd. ‘Ook nieuwkomers BBB en NSC zien het wel zitten. Zij zorgen nu voor de ommekeer, zowel in de Eerste als Tweede Kamer,’ zegt de Nijmeegse hoogleraar.

De Nacht van Wiegel

De hoop dat het correctief referendum er komt, is realistisch: als je de poppetjes telt, is er in beide Kamers een twee derde meerderheid voor te vinden. Toch is dat voor een grondwetswijziging nooit een zekerheid, stelt Tom van der Meer. ‘We weten uit het verleden dat grote stappen rondom referendum-wetgeving vooral worden gezet wanneer daar in het regeerakkoord afspraken over zijn gemaakt. De VVD kan dus in de huidige onderhandelingen voor een nieuwe coalitie eisen het referendum niet mee te nemen.’

De UvA-politicoloog wijst ook op partijen óf politici die last-minute van standpunt kunnen wisselen. Dat zagen we bijvoorbeeld tijdens de Nacht van Wiegel in 1999. Ook toen leken er voldoende neuzen dezelfde kant op te staan voor het correctief referendum, zelfs de VVD was om. Bij de tweede lezing in de Eerste Kamer liep het voorstel op de klippen: ‘Er was slechts één dissonant voor nodig, senator Hans Wiegel, die ervoor zorgde dat het feest niet doorging,’ zegt Van der Meer.

‘De Nederlandse politieke cultuur is gericht op polderen. Rond het referendum hangt de geur van meerderheidsbesluitvorming door het volk zelf.’

Paul Bovend’eert noemt de Eerste Kamer ‘notoir onbetrouwbaar op dit punt’: ‘Het is betreurenswaardig dat zo’n indirect gekozen Kamer van hobbyisten uiteindelijk de doorslag geeft.’

De Nacht van Wiegel leidde destijds tot een kabinetscrisis. En hoewel er sindsdien meerdere pogingen zijn gedaan om het correctief referendum erdoor te krijgen, is een tweede lezing nooit succesvol gebleken. Wel is er ‘geoefend’ met een aantal raadplegende referenda, denk aan het Oekraïne- en het Sleepwet-referendum, maar die waren niet bindend.

Waarin zit die angst voor het referendum? Veel Europese landen kennen immers goed functionerende referendumtradities. In een aflevering van Andere Tijden uit 2019 beschreef Hans Wiegel het correctief referendum als ‘een uitholling van het parlement’. Frank Hendriks, hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Universiteit van Tilburg, herkent het sentiment dat de VVD-coryfee schetst: ‘De Nederlandse politieke cultuur is gericht op consensus, samenwerken en polderen. Rond het referendum hangt de geur van snelle meerderheidsbesluitvorming door het volk zelf, en niet door samenwerkende partijen en belangengroepen. Lang werd gedacht dat dit niet samen kon gaan, maar dat is een denkfout.’

Niet echt populistisch

Het schoolvoorbeeld van een land waar dat goed samengaat, is Zwitserland. Referenda vliegen je daar om de oren (ongeveer vier stemrondes per jaar met daarin keuzes op meerdere thema’s), maar het is geen directe democratie, zoals vaak wordt gedacht.

‘Het idee van een politiek systeem waarin gewone burgers al het beleid “direct” zelf zouden maken, komt niet overeen met de praktijk van de Zwitserse politiek – noch dat van andere landen die referenda houden’, zegt de Zwitserse Alice el-Wakil, politicoloog aan de Universiteit van Kopenhagen. ‘Zwitserse kiezers kunnen weliswaar vaker deelnemen aan het nemen van wetgevingsbesluiten over specifieke kwesties dan Nederlandse kiezers, maar het zijn nog steeds gekozen vertegenwoordigers, partijen en belangengroepen die een beslissende rol spelen bij het bepalen over welke kwesties wordt gestemd en hoe de campagnes zich ontvouwen.’

De angst dat referenda de representatieve democratie ondermijnen, is dus ongegrond. ‘Referenda maken onderdeel uit van een representatieve democratie,’ zegt el-Wakil. De politicoloog ziet in andere landen, waaronder Nederland, vaker de vrees voor referenda: zo zou het populisme uitlokken en een polariserend effect hebben. De Tweede Kamer is nu al een plek van wappermoties, misleidend gemonteerde FvD-filmpjes en ongenuanceerd gebekvecht op X: zouden referenda partijen niet in een voortdurende campagnestand (inclusief populistisch theater) storten?

Volgens Van der Meer en el-Wakil is daar geen empirisch bewijs voor. Sterker nog: als er vaker kan worden gestemd, zou populisme minder voet aan de grond kunnen krijgen. ‘Populistische partijen claimen vaak namens de meerderheid van het volk te spreken. Als een referendumuitslag hun wet of standpunt verwerpt, zijn ze die positie kwijt,’ zegt el-Wakil. Dat gebeurde afgelopen november in Ohio, waar Republikeinen de scepter zwaaien. Zij besloten abortus ongrondwettelijk te maken. Tegenstanders organiseerden een referendum om deze beslissing te bevechten. Met succes: abortus blijft legaal, de Republikeinen verloren en kwamen zelfs in opstand tegen de uitslag van het referendum – niet echt wat je noemt populistisch.

Meer dan twee antwoorden

Een veel gehoorde kritiek op het referendum – bijvoorbeeld uit de hoek van de VVD of het CDA – is dat je complexe wetgeving reduceert tot een simpele ja/nee-vraag. Volgens Tom van der Meer snijdt die kritiek geen hout: ‘Bij een correctief referendum is het voorwerk al gedaan door de politiek. Daarna stemmen de Tweede en Eerste Kamer ook simpelweg voor of tegen.’

‘Je wil situaties voorkomen waarbij je als kiezer in principe vóór bent, maar met uitzondering van één specifiek element waardoor je toch tegen de hele wet moet stemmen.’

Van der Meer schreef in 2017 het boek Niet de kiezer is gek, waarin hij een lans breekt voor de kiezer die volgens hem ten onrechte vaak de schuld krijgt van wispelturig stemgedrag en het wantrouwen in de politiek. ‘Het is een misvatting dat kiezers zich niet verdiepen in opvattingen en standpunten,’ zegt Van der Meer. ‘Ook is er zelden sprake van een anti-overheidsstem. Het leeuwendeel van de kiezers stemt gewoon op inhoud. Evenmin gaan er per definitie meer nee-stemmers naar de stembus. In 2016 en 2018 zagen we juist het omgekeerde.’ Daarnaast noemt hij de mogelijkheid van meer dan twee antwoorden op het stembiljet. ‘Die vorm ligt niet in het huidige voorstel, maar je wilt situaties voorkomen waarbij je als kiezer in principe vóór bent, maar met uitzondering van één specifiek element waardoor je toch tegen de hele wet moet stemmen. In andere landen zie je dat extra antwoordopties succesvol ingebed kunnen worden.’

Anticiperend effect

Referenda kunnen wel risico’s met zich meebrengen. Een bekend angstbeeld is het Brexit-referendum, waarin leugens de boventoon voerde en dat leidde tot teleurstelling bij een meerderheid van de Britten (inmiddels bijgenaamd bregret). Toch hoeven we daar niet voor te vrezen. ‘Er wordt vaak heel generiek gesproken over referenda, maar je moet goed kijken over welk referendum je het precies hebt. Brexit werd volstrekt rauwelings voorgelegd, was “once and for all” en werd door de politiek geïnitieerd,’ zegt Frank Hendriks. ‘Het correctief wetgevingsreferendum in Nederland is louter reactief en kan alleen met voldoende handtekeningensteun uit de samenleving worden georganiseerd.’ Tom van der Meer voegt daaraan toe: ‘Referenda die misbruikt worden, zijn meestal niet correctief.’

Een ander groot voordeel van het correctief referendum is het anticiperend effect op beleidsmakers. ‘In Zwitserland zie je dat juist de referendumdruk ervoor zorgt dat partijen met extra alertheid beter samenwerken. Ze kijken goed naar de kritische signalen uit de samenleving. Het zwaard van Damocles werkt juist consensus-ondersteunend,’ zegt Frank Hendriks. ‘Je moet niet alleen je collega’s overtuigen van je beleid, maar ook de meerderheid van de kiezers,’ voegt el-Wakil toe. ‘Ook gemarginaliseerde groepen kunnen een referendum op touw zetten.’ In theorie hoeft wanbeleid – denk bijvoorbeeld aan het toeslagenschandaal – dus niet lang voort te duren. ‘Het is echter niet zo dat referenda leiden tot meer vertrouwen in de politiek,’ zegt Van der Meer. ‘Maar ook niet tot minder.’

Uitvoering

Een correctief referendum zou de Nederlandse democratie ten goede komen. Maar over de precieze vorm bestaat nog onenigheid. Hoeveel handtekeningen zijn er nodig om een correctief referendum te mogen organiseren? Welke wetten mogen bevochten worden? Hoeveel referenda mogen er per jaar worden georganiseerd? En bij welke opkomst of uitkomst is een uitslag geldig?

Om te beginnen: in het huidige voorstel, ten dele gebaseerd op het rapport van de staatscommissie Remkes uit 2018, wordt uitgegaan van een minimum van 400.000 benodigde handtekeningen. ‘Dat is echt veel,’ zegt Frank Hendriks. ‘Bij de eerdere raadgevende referenda was dat 300.000 handtekeningen, en die waren al niet zo makkelijk te halen, zelfs niet bij de sensatie van “de eerste keer”.’

Wouter van der Brug, politicoloog aan de Universiteit van Amsterdam, is wel voorstander van een relatief hoog aantal benodigde handtekeningen. ‘Voor het raadgevende Oekraïne-referendum was simpelweg “ja” aanklikken op een website genoeg. Een referendum organiseren zou niet zo simpel moeten zijn.’

Van der Brug pleit ervoor dat kiezers met hun paspoort naar het gemeentehuis zouden moeten om fysiek een handtekening te zetten. ‘Als burgers dat er niet voor over hebben, kun je je afvragen of het thema wel belangrijk genoeg is. Een referendum organiseren kost ook niet niks, het loopt zo in de miljoenen.’

‘Besluitvorming in de EU is ingewikkeld, maar om dat nou op te lossen door EU-burgers democratische controle te ontzeggen, vind ik geen goede zaak.’

Maar wanneer is een uitslag geldig? Bij de raadgevende referenda hadden we een opkomstdrempel van 30 procent. ‘Als je voorstander van een wet bent, geeft dit een prikkel om strategisch thuis te blijven, in de hoop dat de drempel niet gehaald wordt,’ zegt Tom van der Meer. ‘Dat zagen we in 2016 ook bij voorstanders van het EU-Associatieverdrag met Oekraïne.’ Deze drempel is daarom nu van tafel.

Wel wordt er onderhandeld over de hoogte van een uitkomstdrempel: een vooraf bepaald aantal stemmen dat de winnende meerderheid moet behalen. Die is nog knap lastig vast te stellen: bij een te lage drempel kun je uitkomsten krijgen die weinig representatief zijn, maar een te hoge drempel kan ervoor zorgen dat correctie op wetgeving nooit écht mogelijk zal blijken. Frank Hendriks adviseerde eerder de Eerste Kamer over de uitkomstdrempel. Hij pleit voor een uitkomstdrempel van 33 procent, zoals ook de staatscommissie Remkes voorstelde. ‘Internationaal zijn uitkomstdrempels binnen een bandbreedte van 20 tot 35 procent gangbaar.’

Tom van der Meer is het inhoudelijk eens met Hendriks, maar vindt dat de Grondwet niet bedoeld is voor specifieke uitvoeringsbepalingen. Wel raadt hij aan dat de Grondwet de principes achter de hoogte van uitkomstdrempel opneemt, zoals representativiteit en haalbaarheid. De SP wil alleen de algemene principes van het correctief referendum in de Grondwet en de gehele drempelkwestie later in een uitvoeringswet beslechten – die dan ook weer makkelijker te herzien is.

Waar wel politieke consensus over is gevonden is de negatieve lijst. In tegenstelling tot de eerdere raadgevende referenda (bijvoorbeeld over Oekraïne), mogen in het huidige voorstel onder andere internationale verdragen, het koningshuis en belastingen niet ter discussie worden gesteld. Zo zit een toekomstig referendum over de potentiële EU-toetreding van Oekraïne er dus niet in.

Wouter van der Brug begrijpt de angst van politici voor onbestuurbaarheid, maar staat niet achter deze keuze. ‘Besluitvorming in de EU is ingewikkeld, maar om dat nou op te lossen door EU-burgers democratische controle te ontzeggen, vind ik geen goede zaak.’

Ook Alice el-Wakil is in theorie geen voorstander van werken met negatieve lijsten. ‘Al zie ik wel hoe lastig dit is voor verkozen volksvertegenwoordigers die internationale verdragen sluiten. Als je terugkomt van een buitenlandse top, kan het zijn dat je je diplomatieke werk weer in de prullenbak mag gooien als kiezers het verwerpen,’ zegt el-Wakil.

Handleiding

Het referendum invoeren en criteria opstellen is één, maar politiek en samenleving laten wennen aan het instrument is een tweede. Het raadgevende Oekraïne-referendum in 2016 werd door velen gezien als mislukking: zo was er los van de problematische opkomstdrempel ook weinig tot geen sprake van deliberatie en evenwichtige campagnevoering. Er vond nauwelijks debat plaats zodat kiezers een weloverwogen keuze konden maken.

‘Ook in Frankrijk weten ze nog niet echt hoe ze goed referenda moeten organiseren,’ zegt el-Wakil. Het laatste referendum dat daar gevoerd werd ging over de Europese Grondwet in 2005. ‘Sindsdien zijn er wel nieuwe referendapogingen gedaan door politici, maar die haalden de drempel niet, omdat er nauwelijks aandacht voor gegenereerd werd en het handtekeningen-systeem slecht georganiseerd was. De zittende regeringspartijen hebben nog niet echt door dat zij aan de bak moeten om hun keuzes te verantwoorden.’

Als je vertrouwen hebt in je eigen wet, een goed argument hebt, dan zou je dat moeten kunnen verkopen.’

Anders is dat in haar thuisland Zwitserland. Alle toekomstige stemdagen zijn al vastgesteld voor de komende twintig jaar. Vier maanden van tevoren wordt een referendumonderwerp vastgesteld en uiterlijk drie weken van tevoren ontvangen burgers een pakketje met alle benodigde informatie: een stembiljet, handleiding, korte samenvatting van alle standpunten van de partijen, statement van de overheid en initiatiefnemers én de volledige tekst van de wet in kwestie – soms wel zestig pagina’s lang. ‘En in het zeer uitzonderlijke geval dat er een foutje in staat, over de economische implicaties bijvoorbeeld, dan stemmen we opnieuw.’ Dit pakketje vormt de basis voor het maatschappelijk debat.

Zwitsers krijgen dit als kind met de paplepel ingegoten, maar ook in een land als Ierland zie je dat de kiezer actief betrokken wordt bij referenda. ‘Daar koppelen ze soms zelfs burgerfora aan het referendumproces. Een willekeurig geselecteerde groep van representatieve kiezers brengt dan adviezen uit in begrijpelijke taal voorafgaand aan de stembusgang. Dat heeft daar bijvoorbeeld geleid tot de openstelling van het huwelijk voor mensen van gelijk geslacht,’ zegt Frank Hendriks. ‘Ik ben geporteerd geraakt van dat soort hybride innovaties: combinaties van stemmen en praten.’ Op deze manier maak je referenda relevant voor alle lagen van de samenleving – niet alleen de politieke dieren die toch wel betrokken zijn.

Volgens Hendriks en el-Wakil vergt een werkende referendumcultuur vooral oefening en vertrouwen in het instrument. Campagnevoering en participatie gaan vast niet in één keer goed, maar dat wil niet zeggen dat het referendum an sich de representatieve democratie in de weg staat. ‘We hebben verkiezingen die Trump en Hitler aan de macht hebben geholpen, maar we hebben nog steeds verkiezingen,’ zegt el-Wakil.

‘En als je vertrouwen hebt in je eigen wet, een goed argument hebt, dan zou je dat moeten kunnen verkopen,’ voegt Hendriks toe. ‘Als je dat niet lukt, verdient je wetgeving het misschien ook niet?’