Waarom arme gemeenten alleen maar armer worden (en de rijke rijker)

Elk jaar wordt er een pot van 31 miljard euro onder gemeenten verdeeld. Dit Gemeentefonds is veruit de belangrijkste inkomstenbron van de lokale overheden, dus die verdeling moet er wel eerlijk uitzien − op papier althans. Niet voor niets staat er in de notitie ‘toelichting verdeelvoorstel’ bij het langverwachte nieuwe verdeelmodel, dat demissionair minister Kajsa Ollongren (D66) van Binnenlandse Zaken begin februari rondstuurde, steeds het woord ‘objectief’.

Maar het bijgevoegde kaartje van Nederland ziet er een stuk minder eerlijk uit. De provincies Groningen, Drenthe en Friesland kleuren licht- en dieprood, net als grote delen van Twente, Zuid-Limburg, Flevoland en Zeeland. En rood voorspelt minder geld. Groen betekent méér geld, en die kleur krijgen grote delen van de Randstad en alles wat er omheen ligt. Het zijn juist de gemeenten met veel sociaal-economische problemen die straks fors gaan inleveren.

De kaart van Ollongren correspondeert vrijwel exact met de Kansenkaart van onderzoekers van de Erasmus School of Economics, waar in het rood de gemeenten staan waar inwoners de minste kansen hebben.

Als alles doorgaat, gaan 196 gemeenten er vanaf 2023 financieel op vooruit; 159 gaan erop achteruit. Volgens het nieuwe ‘eerlijke’ model krijgt de Gelderse plaats Rozendaal − die fier in de top-10 gemeenten staat met de rijkste inwoners − er straks 319 euro per ingezetene bij. Het Groningse Oldambt − dat steevast in de lijstjes met de armste inwoners staat − levert volgens het model 130 euro per inwoner in. Dat vreet miljoenen uit het toch al krappe budget waar de gemeente mee kampt.

‘Overal waar het shit is, wordt het erger,’ fulmineerde commissaris van de Koning René Paas op niet al te diplomatieke wijze in het Dagblad van het Noorden. ‘Het is een omgekeerd Robin Hood-verhaal. Je steelt van de armen om de rijken te helpen.’
In De Limburger sprak de Brunssumse wethouder Servie L’Espoir van Sociale Zaken over ‘een aanslag’ op zelfstandige gemeenten. ‘Wederom een bewijs voor de misplaatste arrogante houding in Den Haag, dat rekenmodellen prefereert in het hele land, niet alleen in de Randstad.’

Een jaarlijks gat

In Den Haag is de demissionaire minister ook wel geschrokken van de uitkomsten van het ‘eerlijke’ model en het kaartje waaraan het departement en talloze externe adviseurs bijna twee jaar driftig hebben gepuzzeld. De Raad voor het Openbaar Bestuur moet zich hier nog over buigen, en daarmee heeft Ollongren de gloeiend hete aardappel naar een volgend kabinet geschoven − met het advies om zwaar getroffen gemeenten eventueel te compenseren. Nu ligt de kwestie te smeulen op de formatietafel.

Compensatie betekent vooral een incidentele bijdrage die op elk moment door Den Haag kan worden ingetrokken, weten de lokale bestuurders maar al te goed. ‘

Maar compensatie betekent vooral een incidentele bijdrage die op elk moment door Den Haag kan worden ingetrokken, weten de lokale bestuurders maar al te goed. ‘Aan de vrucht herkent men de boom,’ zegt wethouder Erik Drenth (Financiën) van Midden-Groningen daarover. Zijn gemeente staat voor zo’n 92 euro per inwoner minder ingeboekt. Dat betekent straks een jaarlijks gat van 7,5 miljoen euro. ‘Als we alle bibliotheken schrappen, besparen we 2,5 miljoen. Dan zijn we er nog lang niet. Dus dan zou je nog alle cultuur en een flink deel welzijn moeten schrappen.’

Juist omdat vooral gemeenten met zwaar-economische problemen worden getroffen, is het model niet ‘eerlijk’, benadrukt hij. ‘Als dit het resultaat is, dan is het model gewoon niet goed. Ook al tik je rapporten vol met gewichtige termen die laten zien dat het technisch deugt.’

Ingewikkelde berekeningen

Het is door alle ingewikkelde berekeningen voor een buitenstaander sowieso niet of nauwelijks te achterhalen hoe het ministerie op de bedragen komt. Het model is als een zwarte doos waar allerlei maatstaven in worden gegooid waarna er iets uitrolt.

Vrij Nederland probeerde te achterhalen hoe het verdeelmodel is bepaald. Welke keuzes zijn gemaakt? Waarom tellen deze factoren wel mee, maar andere niet? Waarom hebben bepaalde factoren extra gewicht, en andere niet? Relevante vragen omdat juist in zoveel gemeenten waar kansarmen wonen het mes erin gaat. Helaas kwamen wij ook niet veel verder. Wel ontdekten we dat het systeem met opzet zo is ingericht dat het vervelende pottenkijkers zoals kritische bestuurders én burgers buiten de deur houdt.

Dat is al decennia zo. In de Memorie van Toelichting op de Financiële-Verhoudingswet, die in oktober 1996 werd ingevoerd en onder meer het Gemeentefonds regelt, wordt niet voor niets Machiavelli geciteerd. ‘Men dient namelijk voor ogen te houden dat niets qua voorbereiding moeilijker, qua succes twijfelachtiger en qua uitwerking gevaarlijker is dan zich opwerpen als iemand die verandering wil doorvoeren.’ Verdeel en heers in de bestuurlijke polder helpt, met andere woorden, de Rijksoverheid.

De intransparantie heeft zo zijn voordelen, schreef hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers van de Rijksuniversiteit Groningen al in 2010 in een artikel met kritiek op de verdeling van het Gemeentefonds. Het bestuurlijke voordeel volgens Allers: ‘Critici worden zo op achterstand gezet en gemeenten die door bepaalde bestuurlijke keuzen zijn benadeeld weten dit vaak niet.’

Bovendien maakt het intransparante model de weg vrij voor lobbyende gemeenten, voegt Allers nu in een telefoongesprek toe. ‘Kamerleden kunnen niet goed in het dossier duiken dat veel te technisch is, dus die varen op lobbygroepen en adviesgroepen.’ Grotere en rijkere gemeenten hebben een enorme lobby (of het mobiele telefoonnummer van de minister), dat hebben armere gemeenten niet. De laatstgenoemden hebben vaak ook geen batterij aan specialisten die van alles kunnen berekenen voor de lobby.

Kerstboom met méér ballen

Om iets te begrijpen van de zwarte doos die het Gemeentefonds is geworden, moeten we terug naar 1960. Toen werd voor het eerst een verdeelstelsel ingevoerd, een heel simpel stelsel dat bestond uit een vast bedrag per gemeente. Daarnaast kregen lokale overheden nog een uitkering op basis van aantal inwoners, hectares en grondbelastingopbrengsten. Maar er kwamen steeds meer zaken op grond waarvan de taart werd verdeeld, dingen als een slechte bodem of historische kern. Uiteindelijk hingen er twintig ballen in de kerstboom.

‘Er wordt in zekere zin legitimiteit en draagvlak gekocht,’ aldus de Raad in 2010 in een zeer kritisch rapport.

Dat moest simpeler, was de gedachte in de jaren negentig, maar vooral ook moderner. De verdeelsleutel was destijds vooral gebaseerd op de omvang van de gemeente, maar hield bijvoorbeeld geen rekening met de sociale structuur. Het − commerciële − bureau Centrum Beleidsadviserend Onderzoek BV (Cebeon) werd door het ministerie ingehuurd voor het onderzoek naar een nieuw verdeelsysteem. Toen al werd door de Raad voor de financiële verhoudingen (nu de Raad voor Openbaar Bestuur) gewaarschuwd voor het niet openbaar maken van de bewerkte cijfers. ‘Het is voor buitenstaanders onmogelijk om de Cebeon-uitkomsten te toetsen.’

In 1997 kwam na lang gesoebat in de polder het nieuwe model. ‘Slechts een handjevol mensen heeft een redelijk compleet inzicht van de werking van het systeem,’ aldus de Raad destijds. En dat is best vervelend, omdat het hier over de verdeling van tientallen miljarden ging (en gaat). Er kwamen nieuwe maatstaven zoals leeftijdsopbouw, huishoudens met een laag inkomen of aantal minderheidsgroepen. Uiteindelijk telde de kerstboom juist méér ballen, namelijk 41 stuks.

Schijnrechtvaardiging

Al snel werd de boom nog voller. In 2010 hingen er al zestig ballen in. Vooral het Rijk zelf was geneigd nogal wat extra maatstaven in de zwarte doos te gooien om problemen voor het grote publiek te agenderen. Zo werd de maatstaf ‘krimp’ door Den Haag toegevoegd, terwijl volgens de Raad voor financiële verhoudingen gemeenten met een dalend aantal inwoners allang door het bestaande stelsel werden gecompenseerd. ‘Met deze maatstaf is vooral politiek het signaal afgegeven dat men de krimpproblematiek serieus neemt.’

Dat kostte de Haagse politici helemaal niets. Er kwam namelijk geen cent bij, er werd alleen een beetje heen en weer geschoven. Zo kwam er een vast bedrag voor Almere omdat de groeigemeente een grotere betekenis had als regionaal centrum. ‘Er wordt in zekere zin legitimiteit en draagvlak gekocht,’ aldus de Raad in 2010 in een zeer kritisch rapport. ‘Voor een deel levert dat ook een schijnrechtvaardiging op.’ Met een kleine aanpassing koopt Den Haag tevredenheid bij een kleine groep gemeenten, terwijl de rest er nauwelijks iets van merkt.

Het kabinet zou met een nieuw model komen, maar pas in 2014 kwam minister Plasterk van Binnenlandse Zaken met een voorzichtige aanpassing die hijzelf Groot Onderhoud Gemeentefonds 2015 en 2016 noemde. Vooral de gemeenten buiten de Randstad (en met name in het Noorden) kwamen daarmee uit op een lager bedrag. De Raad toonde zich kritisch, zeker omdat ‘fundamentele keuzes’ werden ontlopen. Maar ook over de manier waarop een vast bedrag al jaren naar de vier grote steden (G4) ging, was kritiek. De Raad heeft ‘de indruk dat daarbij naar een aanvaardbaar resultaat is toegerekend.’

Geen idee

Ondanks de kritiek ging het onderhoud door. De boom − die nu een recordaantal van 64 ballen telt − is niet alleen te verklaren door Haagse symboolpolitiek. Bladerend door de lijst met mogelijke maatstaven is te zien in welke bochten gemeenten zichzelf wringen in een poging meer geld erbij te krijgen. Zo drong een gemeente met hightech industrie aan op een eigen maatstaf. Reden: in deze sector is een ‘relatief hoog aandeel autistisch’ die een hogere druk op het zorgbudget zouden kunnen leggen. Ook werd ‘orthodox-christelijk’ als mogelijke maatstaf genoemd, omdat de hechte gemeenschap slecht om hulp vraagt dus extra aandacht nodig zou hebben.

Het zijn begrijpelijke pogingen van gemeenten om het budget omhoog te krikken. Want sinds ze meer zorgtaken moeten uitvoeren, raken de lokale kassen leeg. In 2015 werd − onder de noemer van ‘decentralisatie’ − de langdurige zorg hervormd. Wie nog niet zelfredzaam was, moest het snel worden. PvdA-leider Diederik Samsom sprak van ‘een beweging naar een samenleving waarin mensen meer dan nu naar elkaar omkijken, en waar de overheid dichter bij de burgers staat’. De gemeentebalie was niet langer alleen voor het aanvragen van een paspoort of rijbewijs, maar ook voor huishoudelijke hulp en jeugdzorg.

Hoewel Annemarie Jorritsma (VVD) als voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in januari 2015 liet weten dat de gemeenten er ‘klaar voor’ waren en ‘de basis van het nieuwe systeem overal wel op orde’ was, bleek de praktijk een stuk weerbarstiger. Gemeenten schreven drie maanden voor de nieuwe wet inging een brandbrief aan de Tweede Kamer: ze hadden geen idee waar zij vanaf 2015 allemaal voor moesten gaan betalen.

Aan de ene kant moet de organisatie dichter bij de burger liggen, maar tegelijkertijd, vindt Den Haag, is groter en efficiënter op termijn goedkoper.

Toch bleef Den Haag optimistisch. Han Noten, die als voorzitter van de zogeheten ‘Transitiecommissie Sociaal Domein’ toezicht hield op de decentralisatie, concludeerde een jaar later tevreden dat ‘de transitie is geslaagd’, want ‘er zijn geen grote ongelukken gebeurd’. Zelfredzaamheid was niet alleen goed voor de portemonnee, maar ook voor de burger, zo redeneerde Noten: ‘Het pamperen van mensen zoals dat vroeger gebeurde, betekent eigenlijk dat je ze uitsluit: gehandicapten bijvoorbeeld apart zetten in een tehuis in het bos.’

‘Als gemeente ben je voorstander van decentralisatie. Meer contact met de burger, dat is alleen maar goed,’ reflecteert burgemeester Adriaan Hoogendoorn van Midden-Groningen nu. Toch heeft hij er een ‘dubbel gevoel’ bij. Aan de ene kant moest het dichter bij de burger worden georganiseerd, maar tegelijkertijd, vindt Den Haag, is groter en efficiënter op termijn goedkoper. Gemeenten kregen voor de uitvoering van deze taken (Jeugdzorg, WMO en Participatiewet) namelijk minder geld dan het budget dat het Rijk er zelf voor nodig had gehad.

Minder inwoners, minder geld

Gemeenten werden vanaf 2013 eveneens − onder leiding van PvdA-minister Ronald Plasterk − aangespoord om vooral te gaan fuseren. De verwachte kostenbesparing boekte het Rijk alvast voor zichzelf in onder de noemer van het ‘stimuleren’ van fusies. Net als bij de overheveling van de zorgtaken ging het financiële voordeel naar het Rijk en niet naar de gemeente. Gemeenten kregen een ‘financiële prikkel’ om te fuseren: minder inwoners, minder geld.

De grote herindeling waar het kabinet op hoopte, kwam er niet, maar de zogeheten ‘opschalingskorting’ is er nog steeds en loopt door tot 2026. Oftewel: er moest meer, maar met kleinere budgetten.

Het resultaat is dat de lokale overheid zo juist steeds verder van de burger af komt te staan. Zeker in de regio buiten de Randstad. ‘Qua oppervlakte zijn we als Oldambt een grote gemeente, dus als je een bibliotheek sluit, wordt de afstand naar een andere bibliotheek al heel snel heel groot,’ vertelt regiomanager Alian Spelde van Biblionet Groningen. Drie bibliotheken in haar gemeente zijn al gesloten wegens bezuinigingen, ook in dorpen waar vrijwel alle kinderen een vmbo-t-advies of lager krijgen. De mensen die mobiel zijn en persoonlijke ontwikkeling belangrijk vinden, leggen die extra kilometers wel af, ‘maar juist de mensen die digitaal niet vaardig zijn en een duwtje in de rug nodig hebben, of niet begrijpen hoe belangrijk het is dat kinderen goed leren lezen, juist die zijn er nu van verstoken,’ aldus Spelde. Terwijl de kansen van kinderen met een goede leesvaardigheid enorm verbeteren.

Onder toezicht

‘Waar moet ik beginnen?’ verzucht welzijnsmedewerker Nel Kruit. ‘We hebben groepen bij wie het vertrouwen in de overheid volledig weg is. De overheid is er gewoon niet voor ons. Er is weinig hoop.’ De sociaal-economische problematiek in de regio Groningen gaat over van generatie op generatie. Er is een hoog percentage jongeren zonder startkwalificaties, er is hoge werkloosheid, veel armoede. Jongeren worden drugskoerier of zoeken hun heil in thuisprostitutie. ‘Deze problemen moet je preventief aanpakken, en dat kost niet alleen geld maar vooral tijd, en dus langdurige aandacht. Als er dan al iets van financiering komt, is het voor een jaar, hooguit twee,’ aldus Midden-Groningen-burgemeester Adriaan Hoogendoorn.

Bestuurders buiten de Randstad missen vanuit Den Haag een intrinsieke interesse in de noden en zorgen van de gebieden aan de randen van het land.

Bestuurders buiten de Randstad missen, zo blijkt uit de verschillende gesprekken die Vrij Nederland voerde, vanuit Den Haag een intrinsieke interesse in de noden en zorgen van de gebieden aan de randen van het land. Den Haag heeft een januskop: het regeerakkoord van Rutte III repte veelvuldig over samenwerking met de regio. Binnenlandse Zaken spreekt over ‘gelijkwaardige partnerschappen’ en het ministerie van Landbouw is uitgerust met 950 miljoen euro om Regio Deals te sluiten.

Tegelijkertijd heeft de Haagse omgang met de aardbevingsproblematiek in Groningen diepe wonden achtergelaten en voelde de provincie Zeeland zich in haar hemd gezet toen zij via de pers moest vernemen dat de marinierskazerne ergens anders kwam. Ook het feit dat het ontheffingsformulier voor de avondklok in het Nederlands, Frans, Arabisch tot aan het Bulgaars aan toe was te verkrijgen, maar niet in de erkende Rijkstaal die het Fries is, versterkt het idee dat Den Haag er niet is voor de regio.

Lees ookWaarom de marinierskazerne niet naar Vlissingen verhuisde28 mei 2020

De herverdeling van het Gemeentefonds − waar Binnenlandse Zaken anderhalf jaar aan heeft zitten pielen − raakt vooral de periferie en versterkt daarmee dit idee. Wat de Rijksoverheid met de ene hand geeft in de vorm van Regio Deals, pakt het met de andere hand weer af door een oneerlijke verdeling.

‘Gemeenten zijn niet sexy,’ constateert wethouder Johan Hamster van Stadskanaal. Zijn gemeente besloot niet langer te bezuinigen en liet zich onder toezicht van de provincie stellen wegens een tekort op de begroting. ‘Onze raad is echt heel boos geworden op minister Ollongren die begin juli zei dat de problemen reuze meevallen, want er staan tenslotte maar “een paar gemeenten onder toezicht”. Dat is echt zo’n ontkenning. Blijkbaar moet je onder toezicht komen te staan voordat in Den Haag doordringt dat er een probleem is.’

Tegenvaller op tegenvaller

Het probleem beperkt zich niet tot Stadskanaal: van de 355 gemeenten hebben er 118 geen sluitende begroting voor 2021 kunnen maken, zo bleek uit onderzoek van NRC Handelsblad. Vrijwel alle andere gemeenten hebben moeten bezuinigen of hebben hun lasten verhoogd om de begroting sluitend te kunnen maken. Twaalf gemeenten staan onder curatele van de provincie, maar dit cijfer verhult volgens lokale politici de problemen van veel lokale overheden.

Neem de gemeente Velsen. In de Randstedelijke havengemeente kunnen het theater en zwembad open blijven en is er een sluitende begroting (‘nog lang niet in de plus’). De herijking valt hier positief uit. Toch vreest wethouder Financiën Jeroen Verwoort (VVD) voor de toekomst. ‘Het geeft hooguit een beetje lucht,’ stelt hij. ‘Als de senior ambtenaar Financiën belt, durf ik al bijna niet meer op te nemen, want het is tegenvaller op tegenvaller. We hebben al tussen de 8 en 10 miljoen moeten bezuinigen en de laatste klapper was 6,5 miljoen. Het voelt alsof je na een amputatie een pleistertje krijgt van het Rijk, want wat we nu extra krijgen, is echt nog geen fractie van wat we de afgelopen jaren hebben ingeleverd.’

Ook lokale bestuurders voelen de groeiende afstand tot de burger. ‘Wat heeft die kiezer straks nog te zeggen? Of er nou een SP’er of een VVD’er zit: bezuinigen gaan ze sowieso,’ aldus Erik Drenth, wethouder Financiën in Midden-Groningen. ‘Er is nog maar weinig vrije bestedingsruimte voor gemeenten. Dat is wel een gevaar voor de lokale democratie.’

Wethouder Verwoort uit Velzen: ‘We worden een uitvoeringskantoor voor de Rijksoverheid met minimale middelen om het voor elkaar te krijgen en alle lokale manoeuvreerruimte wordt beperkt.’

Koekoeksjong

Uiteindelijk lijken fusies soms de enige manier voor gemeenten om te besparen. ‘Als het zo doorgaat, heb je straks nog maar één gemeente. Nu is er zelfs sprake van dat Weesp gaat fuseren met Amsterdam,’ ziet hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers. ‘Het houdt niet op: zorginstellingen, wooncorporaties, gemeenten. Alles wordt groter, het levert geen geld op, het komt niet dichter bij de mensen, maar we zijn er allemaal wel heel druk mee.’

De Raad voor het Openbaar Bestuur kwam half maart met een zeer kritisch rapport. Hoewel het Rijk de mond vol heeft van ‘gelijkwaardigheid van overheidspartners’ gaat datzelfde Rijk nog altijd grotendeels over de portemonnee: ‘de landelijke politiek heeft het laatste woord’.

Als nergens meer geld voor is, waar gaan de gemeenten dan nog over − anders dan over de taken die zij vanuit Den Haag op hun bordje hebben gekregen?

Als die politiek dan ook nog eens uitvoerende taken over de heg gooit richting de gemeenten zonder de middelen om ze uit te voeren, dan snoept dat het budget op van andere gemeentelijke voorzieningen zoals zwembaden, bibliotheken en theaters. De Raad noemt de gemeentelijke zorgtaken ‘een koekoeksjong’, dat naast de voorzieningen ook de zeggenschap van de gemeenten aantast. Als nergens meer geld voor is, waar gaan de gemeenten dan nog over − anders dan over de taken die zij vanuit Den Haag op hun bordje hebben gekregen? Het rapport waarschuwt voor steeds meer ‘regionale verbanden waar gemeenteraden − laat staan burgers − steeds minder zicht en invloed op hebben’. Het is, kortom, ook een democratisch probleem.

Duizenddingendoekje

Hoewel het elke gemeente aangaat, zijn gemeenten vooralsnog vooral bezig het voor zichzelf rond te krijgen. Grofweg de helft gaat erop achteruit, de andere helft erop vooruit. Die laatste groep verzet zich niet tegen de nieuwe herverdeling. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) behartigt de belangen van alle gemeenten en lobbyt daarom in Den Haag over een standpunt waar alle gemeenten zich in kunnen vinden: ‘de koek moet groter’, oftewel: meer geld. Toch zal dat geen einde maken aan het onderlinge verdeel en heersgedrag en gekrakeel over de verdeling van deze koek.

En de omvang van de koek zal weinig uitmaken als de receptuur ervan bij iedereen een wrange smaak nalaat. Terwijl − in de woorden van de Raad voor het Openbaar Bestuur − het Gemeentefonds fungeert als ‘duizenddingendoekje’ blijft de onderliggende vraag onbeantwoord: wat zijn de minimale voorzieningen waar iedere gemeente-inwoner recht op heeft, waar hij of zij ook woont? De Nederlandse wetgevers citeerden hoogdravend Machiavelli in de wet, maar diens verwijzing naar verdeel en heerspolitiek was ironisch genoeg vooral bedoeld om potentiële vijanden en inwoners van recent veroverde stadstaten onder de duim te houden. Voor de dagelijkse gang van zaken had de Italiaanse politiek filosoof een heel ander advies, namelijk: duidelijkheid en betrouwbaarheid. Vrij vertaald: ‘Wie net zo snel van besluit wisselt als van mening, zal worden veracht.’