Kent u de Europese begrotingsregels nog? Die zijn vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact, de verzameling begrotingsafspraken die EU-landen met elkaar hebben gemaakt. Sinds de uitbraak van de coronapandemie in 2020 zijn die begrotingsregels buiten werking gezet. Maar de overheidsfinanciën in vrijwel alle Europese landen hebben de afgelopen jaren een behoorlijke klap gekregen.

Naar verwachting worden de begrotingsregels in 2024 weer van kracht. Als die naar de letter zouden worden nageleefd, zal dat voor de meeste EU-landen leiden tot forse bezuinigingen of belastingverhogingen, met aanzienlijke economische consequenties. Noord-Europese landen kunnen ook weer tegenover Zuid-Europese landen komen te staan.

De begrotingsregels stellen dat het begrotingstekort niet hoger mag zijn dan 3 procent van het bruto binnenlands product (bbp) en dat de overheidsschuld niet hoger mag zijn dan 60 procent van het bbp. Volgens het IMF hadden in 2022 14 van de 27 EU-landen hogere begrotingstekorten dan 3 procent, waaronder Nederland, Frankrijk, Italië, Spanje en België. En 13 EU-landen hadden in 2022 hogere schuldniveaus dan 60 procent van het bbp, waaronder Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, België, Oostenrijk en Finland.

Landen die wel aan de 3- en 60-procentnorm voldoen, moeten bovendien hun begrotingstekorten met 0,5 procent van het bbp per jaar omlaag brengen, totdat ze hun middellange-termijndoelstelling voor het structurele begrotingstekort (dat tekort is voor de stand van de conjunctuur geschoond) hebben bereikt. Voor de meeste landen ligt die tussen de +1 en -1 procent, grofweg begrotingsevenwicht. Maar het IMF schat voor 2022 dat 22 van de 27 EU-landen een structureel tekort hebben van meer dan 1 procent, op Cyprus, Denemarken, Ierland, Portugal en Luxemburg na.

Om nóg meer discipline in de overheidsfinanciën te hebben, mogen de overheidsuitgaven bovendien niet sneller stijgen dan met de potentiële groei van het bbp – de zogenaamde uitgavenregel. En als de staatsschuld hoger is dan 60 procent van het bbp, moet die met minimaal 1/20e van het verschil dalen per jaar.

De nadelen van harde begrotingsregels

Al jaren wordt gedebatteerd over de vraag hoe de begrotingsregels moeten worden hervormd. Hoe kan bij een crisis de economie worden ondersteund, structurele ruimte ontstaan voor overheidsinvesteringen, de begroting op lange termijn houdbaar blijven en worden afgedwongen dat EU-landen de begrotingsregels naleven?

De begrotingsregels zijn oorspronkelijk ingevoerd om de Europese Centrale Bank (ECB) te beschermen tegen druk vanuit Eurolanden met hoge staatsschulden. Die willen graag hun overheidsschulden ‘weginfleren’. Daarnaast zouden investeringen kunnen worden verdrongen als de rentes in het Eurogebied omhoog zouden gaan door hogere overheidsschulden.

Deze zorgen zijn sinds de invoering van de euro ongegrond gebleken.

Tegelijkertijd zijn wel de nadelen van harde begrotingsregels pijnlijk duidelijk geworden tijdens de Grote Recessie (2008-2015). Die regels hebben namelijk een blinde focus op tekorten en schulden. Daardoor kwam Europa in een dubbeldip-recessie toen Europese overheden massaal en synchroon gingen bezuinigen. Europese regeringsleiders hebben tijdens de coronapandemie en de energiecrisis wijselijk besloten de begrotingsregels op te schorten via de zogeheten algemene ontsnappingsclausule. Daarmee werd een herhaling van de geschiedenis voorkomen.

De begrotingsregels kijken vooral achteruit – hoeveel tekort en schuld hebben landen in het verleden opgebouwd?

De begrotingsregels frustreren niet alleen een anticyclische begrotingspolitiek, ze ondermijnen ook overheidsinvesteringen. EU-landen hebben geen extra begrotingsruimte als ze maatschappelijk rendabele investeringen doen in bijvoorbeeld onderwijs, innovatie, infrastructuur en klimaat. Daarom gaan consumptieve overheidsuitgaven vaak ten koste van overheidsinvesteringen. De structurele economische groei en de oplossing van het klimaatvraagstuk worden dan vertraagd.

Bovendien kijken de begrotingsregels vooral achteruit – hoeveel tekort en schuld hebben landen in het verleden opgebouwd? – en nauwelijks vooruit: hoeveel toekomstige uitgaven staan overheden te wachten, bijvoorbeeld voor de pensioenen en gezondheidszorg? En hoeveel neemt het overheidsvermogen toe bij rendabele overheidsinvesteringen?

Nieuwe begrotingsregels

Als landen de regels voor de middellange-termijndoelstelling zouden respecteren, zouden overheidsschulden na enige decennia vrijwel volledig verdwijnen. Dat is niet alleen onverstandig omdat banken, verzekeraars en pensioenfondsen overheidsobligaties nodig hebben om normaal te kunnen functioneren. Het streven naar structureel begrotingsevenwicht of het afbouwen van de overheidsschuld is ook onnodig voor houdbare overheidsfinanciën.

Schattingen van het IMF laten zien dat overheidsrentes in de nabije toekomst laag blijven; die dalen weer als de inflatie onder controle is gekomen. Daarom kunnen landen prima wat hogere tekorten en schulden hebben dan de huidige begrotingsregels voorschrijven zonder dat dit leidt tot ontwrichting van de overheidsfinanciën op lange termijn.

Wat hebben we aan Europese begrotingsregels als die door veel EU-lidstaten – inclusief Frankrijk, Duitsland en Italië – helemaal niet worden nageleefd?

Geen EU-land heeft ooit een boete gehad bij stelselmatige overtreding van de regels. Wat hebben we dan aan begrotingsregels als die door veel EU-lidstaten – inclusief de drie grootste landen: Frankrijk, Duitsland en Italië – helemaal niet worden nageleefd?

In november 2022 heeft de Europese Commissie daarom een voorstel gedaan om de bestaande begrotingsregels te vernieuwen. Landen zouden zich moeten vastleggen op lange-termijnbegrotingsplannen die uiteindelijk moeten leiden tot houdbare overheidsfinanciën. Schuldhoudbaarheidsanalyses moeten dat aantonen. Die moeten bovendien worden uitgevoerd door een onafhankelijke instelling, zoals het CPB in Nederland. Bij overheidsinvesteringen of -uitgaven aan de klimaattransitie hoeven landen minder snel hun overheidsschuld terug te brengen naar houdbare niveaus. Wel blijft de 3-procentregel van kracht als harde grens op het begrotingstekort. De boetes op overtreding van de regels worden geschrapt. Door de nadruk op de lange termijn en de bilaterale onderhandelingen, hoopt de Europese Commissie dat landen een sterker politiek commitment hebben om zich aan hun begrotingsplannen te houden.

Draconisch

In april van dit jaar heeft de Duitse minister van Financiën in een ‘non-paper’ een bom gegooid onder dit voorstel. Christian Lindner (FDP) wil niets weten van vage begrotingsplannen die volgen uit bilaterale onderhandelingen tussen EU-landen en de Europese Commissie. Hij wil in graniet gebeitelde regels die ervoor moeten zorgen dat overheidsschulden daadwerkelijk dalen. Duitsland erkent dat het terugbrengen van de schulden met 1/20e van het verschil met de maximale 60 procent van het bbp draconisch kunnen zijn. In plaats daarvan wil Lindner dat overheidsschulden met minimaal 0,5 tot 1 procent van het bbp per jaar dalen als landen middelhoge tot hoge schulden hebben. Ook wil Duitsland veel van de bestaande regels handhaven, zoals de uitgavenregel en de middellange-termijndoelstelling voor het structurele tekort. Het Duitse voorstel gaat daarom vooral op allerlei manieren níét in op de economische problemen met de bestaande begrotingsregels.

Terug bij af

Hiermee lijkt Europa weer terug bij af. De regels in het huidige Stabiliteits- en Groeipact hebben de hoge economische prijs dat het lastig is om bij crisis de conjunctuur te stabiliseren of overheidsinvesteringen te doen. De begrotingsregels zijn nauwelijks economisch te onderbouwen. Tegelijkertijd kunnen hoge overheidstekorten en -schulden in sommige EU-landen wel leiden tot economische problemen.

Het bewaken van de financiële stabiliteit is de enige echte reden om nog begrotingsregels te willen hebben in de EU. Tijdens de Eurocrisis heeft de ECB landen gesteund via openmarktoperaties of leningen aan banken, omdat er tot Draghi’s ‘whatever it takes’-speech op 26 juli 2012 geen andere weg was om paniek op de obligatiemarkten te bezweren.

De Eurozone is bovendien financieel fragiel zolang die én geen heldere spelregels heeft om onhoudbare overheidsschulden af te wikkelen én schuldherstructureringen van overheden schokgolven kunnen veroorzaken in het financiële stelsel. Dat hebben de ervaringen met Griekenland aangetoond.

In hervorming van de Europese financiële sector ligt daarom de oplossing voor de patstelling bij de begrotingsregels. De Eurozone moet bestand zijn tegen een overheid die haar financiën laat ontsporen, zonder dat andere overheden met de gevolgen worden opgezadeld. Financiële partijen die roekeloos geld uitlenen aan overheden die zich financieel roekeloos gedragen, moeten de rekening gepresenteerd krijgen met een herstructurering of afwaardering van hun obligaties.

Dodelijke omhelzing

Om ontwrichting van de financiële sector bij een overheidsbankroet te voorkomen, moet de ‘dodelijke omhelzing’ tussen banken en overheden wel worden doorbroken; omvallende banken leiden tot failliete overheden en omgekeerd. Die dynamiek kan alleen worden gestopt als banken niet langer te groot zijn om te falen, er een maximum wordt gesteld aan het aantal obligaties van de eigen overheid die banken mogen aanhouden, overheidsobligaties risicogewichten krijgen bij de bepaling van kapitaalratio’s en die kapitaalratio’s bovendien veel hoger worden.

Voert een land goed beleid? Dan is de rente laag. Is het beleid slecht? Dan is de rente hoog.

In een goedwerkende Eurozone worden landen gedisciplineerd door financiële markten in plaats van door EU-bureaucraten. Voert een land goed beleid? Dan is de rente laag. Is het beleid slecht? Dan is de rente hoog. De ECB voorkomt paniek op obligatiemarkten voor financieel solide landen. En financieel wankele landen moeten hun overheidsschulden kunnen herstructureren.

Ieder Euroland kan dan zelf bepalen of het wenst te investeren in de toekomt of recessies wil bestrijden. Wie een puinhoop wil maken van de overheidsfinanciën draagt daarvan zelf de consequenties. De patstelling tussen Noord- en Zuid-Europa wordt doorbroken. Bureaucraten uit de Europese Commissie die zich met begrotingsregels bezighouden, kunnen op zoek naar ander werk.

Deze oplossing komt helaas ook niet van de grond, omdat Europa eigenlijk nog altijd is gegijzeld door de financiële sector. Daarom maken ministers van Financiën liever ruzie met elkaar over begrotingsregels, dan die begrotingsregels overbodig te maken.