Corruptiebestrijding: waarom Oekraïne geen Polen is

Plotseling staan ze met vijfentwintig man voor de deur, enkelen zijn zwaarbewapend. Hilversummer Theo Schnitfink, na vijf jaar ondernemen in de West-Oekraïense stad Lviv wel wat gewend, is verbijsterd. Hij zou gesjoemeld hebben met de boekhouding, luidt de aanklacht van de belastingpolitie. En met de winst van het bedrijf zou hij de pro-Russische rebellen in het oosten financieel steunen. ‘Het verhaal sloeg nergens op,’ zegt Schnitfink. ‘Maar ze hopen dat je schrikt en gaat betalen.’

Het verhaal van Schnitfink, directeur van het IT-bedrijf Symphony Solutions dat 230 werknemers telt, is exemplarisch voor Oekraïne. In het voormalige Sovjetland is nauwelijks sprake van een rechtsstaat. Het associatieverdrag van de Europese Unie met Oekraïne moet de situatie verbeteren. Maar in de campagne rond het raadgevend referendum, dat Nederland komende woensdag organiseert over dit verdrag, wijzen tegenstanders erop dat er nooit iets veranderen zal.

‘Als je alles over het rechtssysteem zou opschrijven, zouden de mensen tegenstemmen,’ zegt Oleg Leontjev. De advocaat was vijfentwintig jaar officier van justitie in Lviv en is een van de weinigen die zo openlijk spreekt over zijn vak. ‘De aanklagers kiezen zaken waarmee ze geld kunnen verdienen. Politie, veiligheidsdiensten en het belastingkantoor doen mee aan deze praktijken.’

Het toeval wil dat Theo Schnitfink die middag moet spreken bij een handelsmissie waar ook de Nederlandse ambassadeur bij aanwezig is. En dus krijgen de Nederlandse investeerders in spe een realistische introductie op de toekomstige markt. ‘Ga investeren in Oekraïne, heb ik ze gezegd. Maar hou er rekening mee: dit soort praktijken zijn voorlopig aan de orde van de dag.’

Bijverdienen noodzaak

Na de Majdanrevolutie van eind 2013 en het daaropvolgende conflict met Rusland worden hervormingen in de justitiële sector als essentieel beschouwd. Corrupte rechters en machtsmisbruik horen niet thuis in een land dat richting Europa wil. Het associatieverdrag biedt een kader voor intensieve samenwerking met de EU. Maar hoe voorkom je dat Europese experts hun tanden stukbijten op de realiteit in de voormalige Sovjetstaat?

Voormalig aanklager Oleg Leontjev beschrijft het Oekraïense rechtssysteem als ‘het meest gecompliceerde ter wereld’. De civiele rechtbank, het strafhof, de bestuursrechtbank en de ondernemerskamer kennen allemaal behalve een hof van beroep en een hof van cassatie nog een extra laag, namelijk een hooggerechtshof. Als rechters hun vingers niet willen branden aan een zaak – en dat gebeurt volgens Leontjev vaker wel dan niet – verwijzen ze die terug naar een hof van een andere categorie, waardoor de rechtsgang weer van voren af aan begint. ‘Een uitspraak blijft uit of mensen verdwalen in het systeem.’

Geld betalen om je zaak mee af te doen is in Oekraïne dan ook een diepgewortelde praktijk, zegt Leontjev, die nu werkt als sociaal advocaat. ‘Nog steeds is de eerste vraag van nieuwe cliënten hoeveel ze de officier van justitie en de rechter moeten betalen. Dat hoeft niet, leg ik dan uit.’

De lage salarissen werken corruptie in de hand. Een officier van justitie verdient zo’n tweehonderd euro per maand en een rechter zit aan maximaal vierhonderd euro. Volgens ingewijden bedraagt het budget van de rechtbank slechts dertig procent van de benodigde kosten. Alleen al om het onderhoud van het gebouw of nieuwe computers te betalen, is bijverdienen noodzaak.

Buitenlandse investeerders vragen me wat ze aan belasting moeten betalen. Ik heb geen flauw idee, antwoord ik dan.

En dus beschouwen rechters hun werk in de eerste plaats als business, vertelt bedrijfsadvocaat Andrij Grintsjoek. Zo ook in de ondernemerswereld. ‘Eerst stelt de rechter de zaak uit. Dan word je gebeld door een assistent van het hof. Die vraagt dan zoiets als: “Bent u een advocaat die de zaak wil winnen, of zoekt u namens het bedrijf naar een oplossing?” Ze hinten op een informele uitweg uit de kwestie.’

Grintsjoek schat in dat een derde van de rechters het ambt beschouwt als een mogelijkheid om rijk te worden. Een even groot deel is te goeder trouw en spreekt eerlijk recht; onlangs had hij een belastingkwestie waarbij een jonge vrouwelijke rechter zijn cliënt in het gelijk stelde. Voor de rest hangt het van de omstandigheden af. ‘Hoe meer geld of politiek er met de zaak gemoeid is, hoe kleiner de kans dat er eerlijk recht wordt gesproken.’

Rechtsonzekerheid is fnuikend voor ondernemers en investeerders, waardoor de economie stagneert. De ingewikkelde belastingregels, die jaarlijks veranderen, verergeren het probleem. ‘Buitenlandse investeerders vragen me wat ze aan belasting moeten betalen,’ aldus Grintsjoek. ‘Ik heb geen flauw idee, antwoord ik dan.’

De juridische sector in Oekraïne is nauw verweven met het politieke systeem. Dat wordt beheerst door oligarchen: rijke zakenlui die via media, aanklagers en rechters hun zakenbelangen behartigen. Via vertegenwoordigers in het parlement oefenen zij invloed uit bij benoemingen van rechters.

De verpersoonlijking van dit systeem is de hoogste procureur-generaal, Viktor Sjokin. Na toenemende internationale druk – hij zou alle hervormingen in het rechtssysteem blokkeren – nam de hoofdaanklager vakantie. Maar twee weken geleden keerde hij doodleuk terug op zijn post. President Porosjenko kan Sjokin ontslaan, waar het parlement mee in moet stemmen. Blijkbaar ontbreekt de wil.

In Polen lukte het

Het is dan ook maar de vraag of het associatieverdrag van de EU met Oekraïne zoden aan de dijk zet. Europa kan alleen voortbouwen op de ervaringen met voormalige Oostbloklanden zoals Polen, het buurland van Oekraïne.

Na de ineenstorting van de Sovjet-Unie kreeg Oostblokland Polen zicht op toetreding tot de Europese Unie. Terwijl in Oekraïne maffiose zakenlieden de politiek naar hun hand zetten en elke staatshervorming frustreerden, voerde men in Polen in sneltreinvaart juridische en constitutionele hervormingen door. Het legde hun geen windeieren. Waren Polen en Oekraïners begin jaren negentig ongeveer even arm, nu is het inkomen per hoofd van de bevolking in Polen verdrievoudigd – in Oekraïne slonk dat zelfs.

De snelle economische groei van Polen is zichtbaar in de stad Krakau, zo’n driehonderd kilometer ten westen van Lviv. Rond de stad verrijzen in snel tempo kantoren en appartementencomplexen. In plaats van Lada’s rijden er middenklassers rond. De warenhuizen maken reclame met West-Europese merken.

‘Twintig jaar geleden was hier helemaal niks,’ zegt Fred Gijbels, die vanaf 1993 als overheidsadviseur betrokken was bij de veranderingen in de Poolse stad. ‘Het sneeuwde, reclame bestond niet en de taxichauffeur belazerde je.’ Gijbels ging aan de slag met projecten rondom de openbaarheid van bestuur – een onbekend fenomeen in postcommunistisch Polen. In het stadhuis, waar zelfs de receptie bij de ingang ontbrak, moest een voorlichtingsapparaat voor pers en burgers worden ontwikkeld. ‘Begrippen als democratie, rechtstaat en de vrije markt – de Polen wilden het allemaal graag, maar hadden geen idee wat het was. Op onze beurt wisten wij niets van hun oude systeem.’

Met de Nederlandse MATRA-projecten – een afkorting voor Maatschappelijke Transitie –werden Poolse ambtenaren in Nederland getraind in corruptiepreventie en werkten Nederlandse experts aan veranderingen bij de rechterlijke macht en het versterken van politieke partijen. Onder druk van het Internationaal Monetair Fonds voerde de regering stevige bezuinigingen door waardoor de economie kon aantrekken.

Het was een moeilijke opgave, maar in Polen lukte het. Dat had twee redenen, zegt Gijbels. Allereerst wilden de Polen dolgraag lid wilden worden van de Europese Unie. ‘Over de criteria werd niet onderhandeld, hooguit over het tempo waarin hervormingen werden doorgevoerd. Daarnaast was er een grote bereidheid te veranderen. Men wilde af van het communisme en toegroeien naar een democratische rechtstaat.’

Burgerbeweging

Vijf jaar na de toetreding van Polen tot de Europese Unie (2004) werd op initiatief van Polen het oostelijk partnerschap afgesloten: een samenwerkingsverband tussen de Europese Unie en een aantal voormalige Sovjetrepublieken, waaronder Oekraïne. De buurlanden van de EU moesten stabieler worden door toename van onderlinge handel, was de gedachte.

Het associatieverdrag is een direct voortvloeisel van dit nabuurbeleid. Voor lidmaatschap van de EU komt Oekraïne niet in aanmerking, maar de verdragstekst hanteert hetzelfde uitgangspunt als eerder bij kandidaat-lidstaat Polen: economische groei gaat hand in hand met de verbetering van democratie en rechtstaat. ‘De samenwerking is erop gericht het justitiële apparaat te versterken, de doeltreffendheid ervan te verbeteren, de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid te waarborgen en corruptie te bestrijden,’ staat in het verdrag. ‘Respect voor de mensenrechten en de fundamentele vrijheden is de leidraad voor alle samenwerking inzake justitie, vrijheid en veiligheid.’

Maar heeft Oekraïne de goede wil die Polen had? In Oekraïne moet niet alleen worden gebroken met de communistische samenlevingsstructuur, maar ook met de naweeën van het Sovjetsysteem.

Oud-diplomaat Pieter Jan Wolthers kan de veranderprocessen in beide landen als geen ander vergelijken. Van 1995 tot 2000 was hij ambassadeur in Warschau en van 2009 tot 2013 bezette hij dezelfde post in de Oekraïense hoofdstad Kiev. ‘Ik had verwacht in Oekraïne dezelfde situatie aan te treffen als eerder in Polen,’ zegt Wolthers. ‘Maar het systeem was ingewikkelder te doorzien en lastiger te veranderen.’

In Polen was vooral sprake van bestuurlijke problematiek, legt hij uit, zoals botsende verantwoordelijkheden van verschillende ministeries. ‘Daartoe volstonden praktische aanwijzingen.’ In Oekraïne vechten politici elkaar de tent uit. ‘Een strijd tussen ministeries is een strijd tussen verschillende bolwerken. Er wordt veel meer in termen van macht gedacht. Dat is een overblijfsel van het Sovjetsysteem.’

In Oekraïne besefte men weliswaar dat er veel te leren viel van de veranderingen in Polen, maar men deed dat niet, zegt de oud-ambassadeur. ‘Dat verschil is ook wel verklaarbaar. In communistisch Polen was de vakbond Solidariteit al in de jaren tachtig motor achter de veranderingen. Zo’n burgerbeweging ontbrak tot voor kort in Oekraïne. Pas de afgelopen jaren ontstond die: de Majdanbeweging.’

Na de revolutie gingen de jonge en hoogopgeleide Majdanactivisten aan de slag. In allerlei hervormingsplatforms werken ze samen met Europese en Amerikaanse experts. Inmiddels barst het van de burgerinitiatieven om de rechtsstaat te verbeteren. Een voorbeeld is OpenCourt, een website waarop vrijwilligers door hen gefilmde rechtszaken publiceren. Transparantie moet corruptie voorkomen en de professionaliteit van rechters, officieren van justitie en advocaten verbeteren, is het idee.

Maar het systeem verzet zich. Nieuwe wetten om het justitiële apparaat op te schonen, werken averechts. Voormalig officier van justitie Leontiev noemt het voorbeeld van de screening van officieren van justitie, een verplicht onderdeel van de hervormingen. Alle aanklagers werden getest op hun kennis van wetsartikelen en handelingsbekwaamheid. Een buitenlands bedrijf met een goede reputatie ontwikkelde het examen. ‘Wat bleek? Veel zuivere officieren van justitie zakten voor de test, terwijl de corrupte aanklagers juist slaagden. Later bleek dat je onder de tafel kon betalen om te zorgen voor een positief resultaat.’

‘Mijn oren klapperen,’ reageert oud-ambassadeur Pieter Jan Wolthers. ‘De situatie in Oekraïne is altijd net een tikje erger dan je denkt. We onderschatten het verwoestende effect dat het Sovjetsysteem heeft gehad. Veranderingen snel en effectief doorvoeren werkt hier niet.’

Jonge, frisse politieagenten

Dat versterking van de rechtsstaat essentieel is voor Oekraïne is wel duidelijk. Toen hervormingen na de revolutie uitbleven, werd het een rage om corrupte rechters en parlementariërs in de vuilnisbak te gooien – letterlijk. Dan werden ze in de drek rondgereden op straat. ‘Dat zouden ze met al die gasten moeten doen,’ zegt ondernemer Theo Schnitfink beslist. ‘Trek ze achter hun bureau vandaan en flikker ze maar in de container.’

Hoewel dit soort opstootjes de laatste tijd minder voorkomen, neemt in brede zin de onvrede toe. Een sprankje hoop biedt de nieuwe politie. In alle grote steden is inmiddels de oude patrouillepolitie vervangen door jonge, frisse agenten, getraind door Amerikaanse en Britse collega’s; zij verdienen een hoger salaris en zijn merkbaar minder corrupt. Maar hogerop in het rechtssysteem blijft alles bij het oude. Oekraïne telt negenduizend rechters die je niet allemaal tegelijk kunt ontslaan.

De onvrede kan leiden tot een volgende revolutie, is de vrees. Die zal het land definitief de nek omdraaien.
‘De urgentie is groot,’ zegt Rutger Wery, rechter van het gerechtshof in Arnhem. Vooruitlopend op het associatieverdrag durfde hij het aan om samen met zijn collega Ruth van der Pol uit Leeuwarden een samenwerkingsovereenkomst te sluiten met de rechtbank in het Oekraïense Lviv. Het doel: ‘streven naar contacten van mens tot mens’ om de rechtspraak in het Europese buurland te verbeteren.

De contacten kwamen vlak na de Majdanrevolutie tot stand via de Poolse collega’s in Krakau met wie de Nederlanders al jaren intensief contact hadden – en die op hun beurt een historische band onderhielden met de Oekraïense buren.

Naïef zijn beide rechters niet. Naast hun ervaring in Polen hebben ze ook rondgereisd in Rusland. ‘Vergeleken met Oekraïne is de situatie daar helemaal hopeloos,’ zegt Rutger Wery. ‘De rechter in Rusland is een staatsambtenaar. Als burger heb je nul kans.’

In Oekraïne daarentegen kunnen Wery en Van der Pol vrijuit spreken met de collega’s bij het gerechtshof. Ook is er goed contact met de leden van de Hoge Raad in hoofdstad Kiev. Tijdens hun bezoek aan Lviv, afgelopen oktober, kwamen de mislukte opschoningswetten uitgebreid aan bod. Ook woonden de rechters de hoorzittingen van hun Oekraïense collega’s bij. ‘We weten inmiddels dat we niet snel grote resultaten kunnen verwachten,’ zegt Wery.

Het was volkomen nieuw voor onze Oekraïense collega’s dat je je handelen kan verantwoorden en uitleggen tegenover een onafhankelijke programmamaker.

Alleen soft power

De drijvende kracht bij het Poolse gerechtshof is Pawel Cyran, opgeleid als rechter en momenteel assistent van de president van Hof van Beroep in Krakau. Hij ziet zichzelf als bemiddelaar. ‘In Polen hebben we de kracht van de Europese soft power ervaren,’ zegt hij. ‘Die beschouwen we als heel positief. We moeten stabiliteit verder oostwaarts verspreiden.’ Cyran benadrukt dat de problemen rond de rechtspraak tijdens het communisme in Polen niet zo groot waren als in Oekraïne; het justitiële systeem bleef min of meer onafhankelijk van de Partij. ‘Toch begrijpen we de situatie in Oekraïne beter dan de Nederlanders, simpelweg omdat we cultureel meer verbonden zijn met dat land. We snappen het als iemand zegt: “Kom, we hebben een probleem, maar laten we praten. Waarom zouden we het officieel doen? Laten we in het restaurant naar een oplossing zoeken.” Dan rinkelen bij ons de alarmbellen.’

Rutger Wery, persrechter in Arnhem, wil zich in Oekraïne richten op de openbaarheid van de rechtspraak. ‘Hoe onafhankelijker je bent, hoe beter je in het openbaar verantwoording kan afleggen,’ zegt hij.

Tijdens een bezoek aan de Hoge Raad in Kiev liet Wery zijn Oekraïense collega’s een aflevering zien van het televisieprogramma Kijken in de ziel, waarin rechters openhartig spreken over hun afwegingen tijdens de rechtszitting. ‘Het was volkomen nieuw voor onze Oekraïense collega’s dat je je handelen kan verantwoorden en uitleggen tegenover een onafhankelijke programmamaker.’

Vooralsnog is de vraag of de EU niet te hoog inzet met steun aan Oekraïne. ‘Uiteindelijk moeten de Oekraïners het zelf doen,’ zegt Wery beslist. ‘Als het niet werkt, is het zonde van de tijd en de energie. Er zit uiteraard een eind aan, maar tot waar we gaan? Dat weet ik nog niet.’

‘Als je alleen soft power tot je beschikking hebt, zoals de EU, moet je betrokkenheid heel ver gaan,’ vindt de Poolse secretaris Pawel Cyran.
‘Een beetje helpen gaat niet,’ beaamt Wery, die droomt van een rechtersopleiding in Lviv, met jonge onbesmette rechters, die worden opgeleid naar westerse maatstaven. ‘Dat kan een olievlekwerking hebben in de rest van Oekraïne.’ In juni zullen drie Oekraïense rechters Leeuwarden bezoeken.

Ondernemen in Oekraïne is een soort economische ontwikkelingshulp. Je verdient geld en je helpt het land vooruit.

Vóór het associatieverdrag

Inmiddels lijkt de zaak van de Hilversumse ondernemer Theo Schnitfink goed te zijn afgelopen. Maandenlang ploos de belastingpolitie de boeken uit maar zonder resultaat. Om het risico te spreiden, opende Schnitfink inmiddels een kantoor in het Poolse Rzeszów, vlakbij Krakau.

Ondanks alles stemt Schnitfink vóór het associatieverdrag met Oekraïne. ‘Dit land heeft enorme potentie. Er is jong en goed opgeleid personeel beschikbaar en in de fabricage zijn de lonen laag,’ zegt hij. ‘Ondernemen in Oekraïne is een soort economische ontwikkelingshulp. Je kunt geld verdienen en je helpt het land ermee vooruit.’
Ook op de vraag waarom we moeten samenwerken met een corrupt systeem heeft hij een antwoord. ‘In eerste instantie zullen helaas ook verkeerde mensen profiteren van het verdrag. Maar uiteindelijk ga je de goedwillende Oekraïners steunen. Je geeft hun een signaal om door te gaan met hun strijd.’