De innige samenwerking tussen douane en tabaksindustrie

‘Ik vind het heel vervelend dat de gedachte zou kunnen ontstaan dat ik iets te verbergen zou hebben. Het is gewoon heel knullig gegaan,’ zegt Gerard Klaver, beleidsmedewerker van de afdeling Handhaving Cluster Accijns. We zitten bij hem aan tafel in het landelijke kantoor van de Nederlandse douane in Rotterdam om te praten over hun samenwerking met de tabaksindustrie.

In maart van dit jaar schreef Vrij Nederland dat ministeries nog altijd gevoelige contacten met de tabaksindustrie verzwijgen, de douane voorop. Om lobbyactiviteiten inzichtelijk te maken is de overheid sinds 2016 verplicht contacten met de tabaksindustrie openbaar maken in een ‘transparantieregister’. De douane, onderdeel van het ministerie van Financiën, ging sindsdien structureel de fout in.

Na publicatie in VN en Kamervragen van SP en D66 heeft de douane inmiddels stukken online gezet, maar grote delen tekst zijn weggelakt en bij veel e-mails ontbreken de bijlagen. De stukken staan verspreid op deze website van de overheid over contacten met de tabaksindustrie. Douane-medewerker Gerard Klaver zegt dat hij gebonden is aan zijn ‘geheimhoudingsplicht’, omdat het ‘klantgegevens’ betreft. Die geheimhoudingsplicht komt de transparantie niet ten goede, zo erkent hij.

Samen vergaderen met de tabakslobby

Uit stukken die zijn verkregen met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur blijkt dat de douane en de tabaksindustrie intensief samenwerken. Terwijl het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) onlangs uit internationale tabakscommissies zijn gestapt vanwege een te grote invloed van de tabaksindustrie, is de douane aan diezelfde industrie nog steeds nauw gelieerd.

Vertegenwoordigers van de douane vergaderen twee tot drie keer per jaar met mensen van Philip Morris, Japan Tobacco International, Imperial Tobacco en British American Tobacco. Ook de brancheverenigingen Stichting Sigarettenindustrie (SSI) en de Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (VSK) schuiven dan aan. Daarnaast zijn er bedrijfsbezoeken en intelligence days over tabaksmokkel die soms een paar dagen duren.

Wat verder opvalt is dat van die gezamenlijke vergaderingen door vertegenwoordigers van de brancheverenigingen SSI en VSK verslagen worden gemaakt en dat mensen van Philip Morris daar dan weer wijzigingen inbrengen. Met andere woorden: de douane laat de verplichte verslaglegging van contacten met de tabaksindustrie over aan de tabaksindustrie zelf. Hierdoor is het maar zeer de vraag in hoeverre deze taakverdeling een juist beeld geeft van wat er besproken is en in hoeverre de douane zich laat sturen als de tabaksindustrie de pen voert. De wijzigingen en verschillende conceptnotulen heeft de douane overigens niet openbaar gemaakt.

Allemaal toegestaan, zegt de douane zelf. In 2011 sloot de douane immers een memorandum van overeenstemming met de tabaksfabrikanten. Dit memorandum omvat de afspraken waardoor de douane mag samenwerken met de tabaksindustrie. Ze hebben namelijk een gemeenschappelijk doel: de bestrijding van tabaksmokkel. Het innen van accijns is een kerntaak van de douane, op jaarbasis haalt de dienst zo’n 2,4 miljard euro op aan accijns op tabak. Het tegengaan van smokkel is dus in het belang van de Nederlandse staat: hoe meer er gesmokkeld wordt, hoe minder accijns er wordt binnengehaald. Dat er wordt samengewerkt met de industrie is niet uitzonderlijk, de douane doet dat ook met de producenten van bier, wijn en gedestilleerde dranken.

In het geval van de tabaksindustrie zijn er periodieke vergaderingen en zelfs gezamenlijke trainingen. Hierover is volop e-mailverkeer. ‘Ik wil je graag uitnodigen om tijdens een bijeenkomst voor 32 buitendienstvertegenwoordigers een toelichting/presentatie te verzorgen over het Meldpunt (Accijnsfraude, red.)’, mailt de Director Corporate Affairs and Communication (ofwel de hoofdlobbyist) van Japan Tobacco International, op 5 februari 2015 naar een douanemedewerker die tabaksaccijns in zijn portefeuille heeft. Die accepteert de uitnodiging ‘van harte’. ‘Zal ik de powerpoint vooraf naar u toezenden, of moet ik deze meenemen op een USB-stick of laptop?’

De trainingen omvatten onder andere een informatiedag in januari 2014 bij Japan Tobacco in haar Duitse vestiging over de herkenning van namaaksigaretten en risicovolle smokkelroutes. ‘Goede training in Trier,’ staat er in de notulen van een daaropvolgende vergadering. Van beide kanten werd de behoefte uitgesproken dit vaker te doen ‘als er nieuwe medewerkers komen’. In juli 2014 kwamen vertegenwoordigers van Japan Tobacco International en de douane weer bij elkaar om het vervolg te bespreken: nog meer trainingen werden gepland. De onderlinge trainingen zijn verplicht en vastgelegd in overeenkomsten tussen fabrikanten en de Europese Commissie. Dat zijn volgens Gerard Klaver, in zijn functie van douaneambtenaar tevens voorzitter van de memorandum-vergaderingen, ‘uitvoeringstechnische’ zaken, toegestaan dus. Alles lijkt in orde, maar dat is niet het hele verhaal.

Al voor het memorandum in 2011 was een nauwere samenwerking met de douane namelijk precies wat de tabaksindustrie voor ogen had. ‘Beweeg tabakszaken weg van het ministerie van Volksgezondheid’, schreven strategen van tabaksfabrikanten Philip Morris, British American Tobacco, Japan Tobacco International en Imperial Tobacco in 2010 in een vertrouwelijk strategiedocument dat wij via de Belgische onderzoeksjournalist Luk Joossens in handen kregen. ‘Zorg dat accijnsbeleid gestuurd blijft door ministeries van Financiën.’

De industrie smokkelt zijn eigen tabak

Waarom wil de tabaksindustrie zo nauw samenwerken met de douane? De overheidsdienst voert immers naar eigen zeggen alleen de wet uit, en contacten met tabaksindustrie zouden zich beperken tot de eerdergenoemde ‘uitvoeringstechnische zaken’. Tabakslobbyisten lijken op het eerste gezicht dus aan het verkeerde adres. Toch wordt de douane in het strategiedocument genoemd als de ‘ontvankelijke’ ingang binnen Financiën.

En de lobbyisten hebben gelijk. De douane bemoeit zich namelijk wel degelijk met beleidsvorming. Dit blijkt als eind 2012 de discussie begint over nieuwe de Europese regelgeving over tabak, de Tobacco Products Directive. Een van de hete hangijzers was de smokkel van sigaretten door de tabaksindustrie zelf. Het is voor de industrie vaak namelijk lucratiever sigaretten naar landen te smokkelen dan om ze legaal te exporteren. Zonder accijns gaan de volumes omhoog: meer omzet en meer winst. Tenzij de douane ze op heterdaad betrapt, dan moeten ze alsnog accijns betalen

In 2001 onthulden journalisten van het Internationaal Consortium van Onderzoeksjournalisten dat de tabaksindustrie ‘samenwerkte met criminele netwerken om wereldwijd sigaretten te smokkelen’ en dat dit tot op het hoogste niveau binnen grote tabaksbedrijven werd aangestuurd. In 2011 schreef de Organised Crime and Corruption Reporting Project dat Rusland en het Midden-Oosten ‘de hub van smokkel door distributeurs van Japan Tobacco International’ waren en de eigen onderzoekers verklaarden dat het bedrijf ‘bijna niks deed toen zij werden geconfronteerd met de berichtgeving’. En British American Tobacco kreeg in 2014 een boete van 750.000 euro opgelegd door de Britse douaneautoriteiten voor betrokkenheid bij tabaksmokkel op de Belgische markt.

Om te voorkomen dat de industrie haar eigen waar smokkelt, werden tabaksfabrikanten vanaf 2001 verplicht te rapporteren waar hun producten zijn, wat neerkomt op zelfcontrole door de tabaksindustrie. In Brussel werd de afgelopen zeven (!) jaar al gedebatteerd over de vraag hoe een track-and-tracesysteem kan worden beheerd door een onafhankelijke partij. Voor de Nederlandse bijdrage aan deze discussie nodigde een ambtenaar van Financiën van de afdeling Douane en verbruiksbelasting een vertegenwoordiger van de tabaksindustrie uit om te komen met suggesties. Een dag nadat op 19 december 2012 door de Europese Commissie een eerste voorstel was gepresenteerd, vroeg de ambtenaar aan een werknemer van Philip Morris om ‘eventueel commentaar op dit voorstel naar mij te e-mailen’. De Philip Morris-medewerker mailde vervolgens haar ‘inbreng tabaksrichtlijn’ terug, met als begeleidende tekst: ‘Ik hoop begin volgende week nog een specifieker document naar jullie toe te sturen.’

Dezelfde belangen

Op haar beurt zette de tabaksindustrie de – door haar gevoede – expertise van de douane in bij haar lobbypogingen bij de ministeries van VWS en Financiën. Zo stuurde de secretaris-generaal van de Stichting Sigarettenindustrie (SSI) op 22 oktober 2013 namens de branche een mail met bijgevoegd een brief aan VWS met in de cc het ministerie van Financiën. Daarin uitten ze hun onvrede over het voorstel van de Europese Commissie voor het Tobacco Products Directive. Die ging immers verder dan eerdere internationale afspraken binnen WHO-verband waar de industrie haar eigen track-and-tracesysteem op had laten aansluiten. Het bestaande systeem vervangen door een nieuw en nog niet getest systeem zou de industrie (veel) geld gaan kosten. Terwijl die eerdere investering was gedaan binnen de kaders van de internationale afspraken, die ‘juist waren uitonderhandeld door de nationale douane experts uit de Europese Lidstaten’.

In dit geval liggen de belangen van de douane en de industrie dicht bij elkaar. Immers, het papieren accijnszegel wordt voor de douane steeds duurder om te maken omdat het aan steeds meer veiligheidseisen moet voldoen. Dus als de industrie een digitale, goedkopere oplossing biedt, is de douane geïnteresseerd.

In 2011 startte de douane werkgroepen om het track-and-tracesysteem van de industrie te onderzoeken. ‘Hierbij zal de tabaksbranche zoveel mogelijk worden betrokken,’ staat in een verslag te lezen. Werkgroepen die de opvolger van het papieren zegel onderzoeken heeft de douane tot op heden nog steeds. En ‘Track and Trace staat standaard op de agenda’ van overleg tussen de douane en de tabaksindustrie, zo spraken zij af in 2014.

De banden tussen Douane en tabaksindustrie zijn warm en lobbyisten gebruiken die goede samenwerking weer om voor haar eigen track-and-tracesysteem te pleiten. ‘Uiteindelijk loopt de Europese Unie het risico ontwikkeling van een betere samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en buitenlandse douane autoriteiten in gevaar te brengen,’ benadrukt SSI in 2013.

‘Ongewenste post’

Inmiddels is er veel veranderd, verzekert douaneambtenaar Klaver ons. We zijn terug op het landelijk kantoor van de douane in Rotterdam. Maar is dat wel echt zo? In de tweede helft van 2017 zijn minstens zeven amendementen naar de douane gestuurd. ‘De Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten stuurt wat naar ons, maar ze sturen het ook naar VWS, omdat er onduidelijkheid is over het ministerie dat erover gaat’, zegt Klaver. Met andere woorden: de industrie zou niet weten bij welk ministerie ze moeten lobbyen. ‘Zij sturen ons ongevraagd een mail, maar daar wordt niet op gereageerd door ons. Kijk, het is hetzelfde als met een brievenbus. Ik heb geen sticker op mijn brievenbus zitten, dus ik krijg ongewenste brieven binnen.’

Maar ondanks de bezwerende woorden van Klaver blijken de betreffende artikelen in de nieuwe Richtlijn Tabaksproducten over Track and Trace in die periode wél op de agenda van overleg tussen de douane en tabaksindustrie te staan. Je vraagt je af waarom ze bij de douane vergaderen over ‘ongewenste post’. De notulen maken ons niet wijzer. Zo is van de vergadering op 20 juni 2017 agendapunt ‘Artikel 15/16 TPD (Tobacco Products Directive, red.)’ weggelakt.

En zo blijft gebrek aan openheid een terugkerende kwestie. Sinds 2016 is de douane verplicht hun contacten met de tabaksindustrie openbaar te maken. Maar door het ontbreken van verslagen en bijlagen van e-mails en het weglakken van grote gedeelten uit openbaar gemaakte documenten is amper te controleren in hoeverre de douane zich laat beïnvloeden door tabakslobby.

Opvallend is dat juist documenten ontbreken als er gesproken wordt over gevoelige onderwerpen. Zoals wanneer er onderling gecorrespondeerd wordt over amendementen van Europese wet- en regelgeving. Sinds 13 februari van dit jaar hebben we de douane twaalf keer gevraagd om ontbrekende documenten alsnog aan ons te leveren. Vlak voor publicatie heeft de douane stukken gestuurd, maar ook nu ontbreken relevante documenten, zoals verslagen van trainingen en aanvullend door ons opgevraagde documenten van interne werkgroepen, waar Track and Trace en de opvolger van het accijnszegel met input van de tabaksindustrie besproken wordt.

Wat we wel weten is dat de tabaksindustrie in ieder geval tevreden is over de contacten met de douane. Dat blijkt uit meerdere e-mails van Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten, zoals op 22 november 2017 wanneer een vertegenwoordiger van de Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikant mailt naar medewerkers van de douane. De bijlagen ontbreken, maar uit het onderwerp blijkt dat het om een amendement gaat: ‘track and trace voor tabaksproducten 4th draft’. ‘In de afgelopen periode heb ik een paar maal uw aandacht gevraagd voor Track and Trace en de voorstellen van DG Sante (EU-directoraat-generaal gezondheid, red.),’ aldus de VSK-man. ‘Nogmaals dank voor de tijd die u hieraan hebt willen spenderen. Inmiddels is vorige week concept nummer vier gepubliceerd. Wij hebben gezien dat er verbeteringen zijn gekomen.’