Wanneer het gaat om een Tweede Kamer die het kabinet moet controleren, is het verkrijgen van een meerderheid een belangrijk onderdeel. Dat wordt nog wel eens in de weg gezeten door de ijzersterke fractiediscipline binnen de partijen. Zo stemmen Kamerleden meestal niet individueel, maar stemt een hele fractie voor of tegen. Afwijkend stemgedrag – Kamerleden die anders stemmen dan hun partijgenoten – komt doorgaans alleen voor bij netelige kwesties: abortus, euthanasie en oorlog gerelateerde zaken.

Sinds het kabinet-Rutte III (2017-22), een coalitie van vier partijen met een kleine meerderheid (VVD, CDA, D66 en CU), is naast fractiediscipline ook coalitiediscipline nodig. Dit werd tijdens Rutte IV aangevuld met een maandagochtendoverleg tussen de premier, de drie vicepremiers en de vier fractieleiders van de Tweede Kamer (met eventueel de minister van Financiën) waarin wordt gedaan aan ‘politieke brandpreventie’, zoals emeritus hoogleraar Bestuurskunde Arno Korsten het in een paper over fractiediscipline noemt. ‘Een overleg met een ventielfunctie.’

Het belang van eenheid tussen de coalitiepartijen is zelfs zo groot, dat tijdens het opstellen van de kandidatenlijst al gekeken wordt naar inschikkelijkheid. Geen enkele potentiële regeringspartij zit te wachten op een ongeleid projectiel in zijn fractie.

Hoewel er veel wordt geklaagd over fractiediscipline, ziet politicoloog Simon Otjes hier niet per se een probleem: ‘Mensen stemmen in Nederland op partijen en bij oppositiepartijen bepalen woordvoerders grotendeels hun eigen lijn.’ Het Kamerlid met zorg in zijn portefeuille adviseert tijdens een fractievergadering zijn collega’s wat volgens hem of haar de beste lijn is. Hier wordt intern over gediscussieerd om vervolgens met één geluid naar buiten te komen.

Wel ziet Otjes risico’s bij de strakke coalitiediscipline van de laatste kabinetten Rutte. ‘Vanwege het coalitieakkoord wijken coalitiepartijen soms af van hun eigen verkiezingsprogramma en zelfs partijlijn, en dus ook van hun controlerende taak’.

Ruimte opzoeken

De coalitieleden waar Vrij Nederland mee spreekt, laten vooral weten dat buiten het regeerakkoord om van alles mogelijk is: je moet als Kamerlid die ruimte zelf actief opzoeken en niet bang zijn in te nemen.

‘Als Kamerlid van een coalitiepartner heb je het makkelijker, want het meeste beleid dat je wilt, staat al in het regeerakkoord,’ constateert VVD-Kamerlid Eelco Heinen. ‘Van oppositiepartijen staan veel minder wensen in het beleid, dus moet je zelf actiever wetten maken en de samenwerking opzoeken.’

Waar coalitieleden hameren op een grotere verantwoordelijkheid als onderdeel van de coalitie voordat ze een voorstel indienen, beklaagt de oppositie zich over onwillige coalitieleden.

Soms staat er ook iets in een coalitieakkoord dat pijn gaat doen in de portefeuille van een Kamerlid. ‘Ik zag twee maatregelen staan in het akkoord die de glastuinbouw hard zouden gaan raken, dus ik ben meteen aan de slag gegaan dat zoveel mogelijk te verzachten,’ vertelt VVD-Kamerlid Peter Valstar. Het Kamerlid – met tuinbouw in zijn portefeuille – ging om de tafel met zijn fractie. ‘Willen we iets anders, dan is de eerste vraag: hoe gaan we dat betalen?’

Deze eerste, tamelijk belangrijke vraag wordt bij oppositiepartijen vaak overgeslagen, constateren diverse coalitieleden. Ze dienen voorstellen in die financieel niet gedekt zijn en daarmee dus niet uitvoerbaar.

‘Als oppositiepartij kun je je veel meer veroorloven,’ aldus CDA-Kamerlid Henri Bontenbal. ‘Je kunt elke dag de populariteitsprijs winnen op Twitter met de ene dag gratis menstruatie-artikelen en de dag erna gratis bier, maar ik vraag me wel eens af wat er zou gebeuren als we alle voorstellen zouden accorderen. Dan loopt de boel vast.’

Met een taartvorkje door de begroting

‘Erg vervelend dat gratis bier weer eens wordt gestigmatiseerd,’ grapt SP-Kamerlid Peter Kwint desgevraagd. ‘Bijna 90 procent van de begroting is juridisch verplicht, dat staat dus al vast. Daardoor hebben wij als oppositie vrij weinig speelruimte.’

Volgens Kwint heeft het ook te maken met onwil. ‘Ik wilde iets regelen voor kleine kunstenaars voor een bedrag van 200.000 euro, dus ging ik naar het ministerie om te kijken naar dekking.’ Door een fractiemedewerker werd hij gewezen op een ‘potje’ voor onderzoeksbudget waar nog wat in zat. ‘Hele ministerie in paniek, dus we moesten verder kijken.’

Uiteindelijk kwamen ze uit bij een ‘potje internationaal’. Kwint: ‘Dat bleek bedoeld om artiesten in te vliegen naar de ambassade, want blijkbaar is het cultuurexport als er een jazz-bobo bij de bitterballen staat. Leuk voor de jazzmuzikanten en ik zie ook wel een zeker belang, maar ik doe liever iets voor kleine initiatieven van jonge makers hier in Nederland.’

Een politieke afweging, waar de coalitiepartijen wel wat voor voelden maar het ministerie niet per se mee akkoord ging. Het ministerie opperde zelf geld wel te vinden door ‘met een taartvorkje door de begroting’ te gaan, en gaf aan dat de motie daarom wel zonder dekking zou kunnen worden ingediend.

Middelen vrijmaken

Ook GroenLinks-Kamerlid Lisa Westerveld ziet qua financiële dekking eerder politieke onwil om die te realiseren dan gebrek aan geld. Zo ijverde haar fractie voor een ov-kaart voor studenten in het praktijkonderwijs. ‘Voor deze groep is het beter een entree-opleiding te doen in plaats van ze meteen naar een grote mbo-school te sturen, want daar verdwalen ze. Maar alleen als ze naar het mbo gaan, krijgen ze een ov-kaart.’

‘Zolang je niet iets indient wat een kabinetscrisis kan veroorzaken, dan kan van alles.’

Om deze groep studenten alsnog tegemoet te komen, diende ze een voorstel in ter waarde van 4 miljoen. ‘Op een onderwijsbegroting van 44 miljard moest er dus een potje worden gevonden. Allemaal moeilijk, moeilijk,’ vertelt Westerveld. Dus diende ze een motie in om onderzoek te doen naar de noodzaak van de door haar voorgestelde maatregel. Twee jaar later lag er inderdaad een onderzoek waarin de Kamer werd geadviseerd de praktijkstudenten te voorzien van een ov-kaart. Westerveld: ‘Dus dan dien je vervolgens amendementen in op basis van dat onderzoek en blijft het in de lucht hangen. Dan moet je niet bij mij aankomen met gratis bier-retoriek.’

Enkele weken na het gesprek laat Westerveld weten dat het ministerie tijdens het Kamerreces in een brief liet weten ‘middelen vrij te maken’ voor haar plan.

Vage antwoorden

De verschillende perspectieven van coalitie- en oppositieleden op dezelfde Kamerrealiteit is een rode draad in de gesprekken die Vrij Nederland voert. Waar coalitieleden hameren op een grotere verantwoordelijkheid als onderdeel van de coalitie voordat ze een voorstel indienen, beklaagt de oppositie zich over onwillige coalitieleden.

Dezelfde mate van uiteenlopende visies komen terug in de antwoorden op de vraag wat de beste manier is om het kabinet te controleren. ‘De oppositie laat heel veel liggen, ik zit me tijdens commissiedebatten soms echt op te vreten,’ vertelt Kamerlid Bontenbal.

Bontenbal beklaagt zich over het feit dat maar weinig partijen zich echt inhoudelijk vastbijten in een thema, hoewel hij weet dat dat deels wordt veroorzaakt door de beperkte tijd die kleinere fracties hebben. ‘Zo zonde. Elk debat wordt dan hetzelfde riedeltje afgespeeld. De minister komt met allerlei vage antwoorden weg, terwijl in mijn portefeuille een klimaatfonds van 35 miljard zit. Dat is kneiterveel geld en gaat over de toekomst van Nederland maar het debat ontspoort volledig in zijpaden.’

Coalitieleden valt ook op dat de oppositie bij grote, kostbare dossiers vaak niet aanwezig is. Peter Valstar ziet de lage animo onder partijen om het te hebben over dure dossiers ook terug bij technische briefings. ‘Laatst nog, bij een technische briefing door de Algemene Rekenkamer. Die doen nuttig werk, dus het leek mij goed ons als Kamer bij te laten praten.’ De bijeenkomst ging niet door wegens gebrek aan belangstelling.

Het nucleaire wapen

Waar Kamerleden vanuit de coalitie zich afvragen waar de oppositie zit tijdens de commissiedebatten, vraagt de oppositie zich af waar de coalitie is als het er echt op aankomt.

VVD-Kamerleden vinden dat in de praktijk wel meevallen. Silvio Erkens bijvoorbeeld was bij binnenkomst in de Tweede Kamer aangenaam verrast over wat er allemaal mogelijk was. ‘Ik had veel meer druk verwacht, maar zolang je nadenkt over wat je doet en niet wekelijks een coalitiecrisis veroorzaakt, en je ook je collega’s in de fractie meeneemt in je argumentatie, dan kan er van alles.’

Coalitieleden geven in gesprekken aan dat er buiten het regeerakkoord veel mogelijk is, maar ook dat niet alles voor de buitenwereld direct is te zien. ChristenUnie-Kamerlid Pieter Grinwis onderhandelt namens zijn fractie met de coalitie. Als coalitiepartijen iets willen veranderen moet dit eerst langs de coalitieleden met Financiën in hun portefeuille: dingen moeten immers financieel wel gedekt zijn. Grinwis: ‘Zo wordt er wel eens gesproken over mogelijke bezuinigingen die wij dan als ChristenUnie weer van tafel af willen. Het eigen risico in de zorg is hier een goed voorbeeld van. Aan de buitenkant verandert er onder de streep niets, maar tegelijkertijd is het voorkomen van een verandering in kabinetsbeleid soms ook een politieke prestatie’.

Overigens kunnen coalitie Kamerleden die het regeerakkoord uitvoeren soms ook voor gemopper zorgen bij andere coalitiepartijen. Zo wist de ChristenUnie via Grinwis in het regeerakkoord de zin ‘vaste huurcontracten blijven de norm’ te krijgen. Toen bleek dat tijdelijke huurcontracten langzamerhand de norm werden maar er vanuit het kabinet geen maatregelen kwamen, ging Pieter Grinwis samen met Henk Nijboer (PvdA) aan de slag. Hun wet, die tijdelijke huurcontracten verbiedt voor zelfstandige woonruimtes, werd half mei aangenomen in de Tweede Kamer.

Hoewel hiermee het regeerakkoord tot op de letter is uitgevoerd, was coalitiepartner VVD not amused. ‘Niemand in de coalitie was hierover verrast, maar ze vonden het tegelijkertijd niet zo leuk. Dit laat wel zien dat je als coalitielid ook bewust kunt afwijken van de opinie van een minister, en deel van de coalitie. Op zo’n moment moet je wel je rug recht houden en zeggen dat dit in het coalitieakkoord staat en dat nu die tijdelijke contracten de norm worden in plaats van vaste contracten,’ aldus Grinwis.

Het veelvuldig indienen van een motie van wantrouwen kan zorgen voor inflatie. Voor 2002 waren er in totaal maar drie moties van wantrouwen de Tweede Kamer ingediend.

Volgens onafhankelijk kamerlid Pieter Omtzigt is deze voorzichtige omgang met een dicht getikt regeerakkoord en de continue afstemming van het kabinetsbeleid tussen coalitiekamerleden precies het probleem. Kamerleden moeten immers ook de ministers controleren, en indien nodig naar huis durven sturen. Hoe is dat mogelijk als van tevoren alles gezamenlijk wordt afgetikt? ‘Deze houding is alleszeggend. Ook als coalitielid moet je het inzetten van het nucleaire wapen, het veroorzaken van een kabinetscrisis, niet schuwen. Als je zeker weet dat je het zwaarste wapen in je arsenaal als Kamerlid nooit gaat gebruiken, dan kan je ook nooit dingen opeisen.’

Tegelijkertijd kan het veelvuldig inzetten van het zwaarste middel zorgen voor inflatie. Voor 2002 waren er in totaal maar drie moties van wantrouwen de Tweede Kamer ingediend. Het middel raakte – met name door Geert Wilders – in zwang. Van de 114 moties van wantrouwen waren er 51 afkomstig van de PVV (waarvan 38 door Wilders), 6 van Wybren van Haga, 6 van Forum voor Democratie en 4 van de Partij voor de Dieren.

Of het mogelijk is het kabinet te controleren zonder de nucleaire optie in de achterzak? Dat hangt niet alleen af van wie je het vraagt, coalitie of oppositie, maar ook van de manier waarop Kamerleden zelf hun mogelijkheden beschouwen.

Die mogelijkheden worden namelijk niet alleen bepaald (en beperkt) door het instituut van de Tweede Kamer zelf, maar ook door de partij waarbinnen een kamerlid opereert. Het is immers de partij die bepaalt of een Kamerlid de volgende verkiezingen weer op de lijst komt, en het is de partij (en diens netwerk) die bepaalt of er na het Kamerlidmaatschap nog een mooie functie in het verschiet ligt.

Volgens onafhankelijk kamerlid Pieter Omtzigt worden deze beperkende factoren in de discussie vaak vergeten: ‘In Nederland hebben we de rare situatie dat partijleiders ook vaak minister worden. Dat is een ongezonde verhouding.’ Hoewel een kieslijst doorgaans wordt vastgesteld op een ledenvergadering van de partij, wijst Omtzigt erop dat de partijleider wel degelijk de nodige invloed heeft op de samenstelling ervan. ‘Op het moment dat het kabinet valt, is degene die veel heeft te zeggen over de samenstelling van die lijst, de minister die net gevallen is. Wat denk je dat die zou doen met het Kamerlid van zijn partij dat net de regering heeft doen vallen?’

Sinds de val van kabinet-Rutte IV heeft slechts één partij – het CDA – aangekondigd dat een nieuwe lijsttrekker niet beschikbaar is voor een kabinetspost, maar fractievoorzitter in de Tweede Kamer wordt. Caroline van der Plas (BBB) gaf aan zelf geen premier te willen worden, maar heeft verder nog geen uitspraken gedaan over kabinetsposten.

Het CDA vormt met deze principiële afweging voor de verkiezingsuitslag bekend is een absolute minderheid, de overige lijsttrekkers zijn er ofwel openlijk voor te porren of laten het nog even in het midden. Wat Pieter Omtzigt zelf zal gaan doen is nog niet bekend: al weken wachten journalisten voor een digitale deur, hopend op een verlossende tweet met een aan- of afkondiging.

Om te bepalen of de controlerende functie van de Tweede Kamer naar behoren werkt, is het noodzakelijk om te kijken naar het functioneren van de koepelorganisaties van de kamerbewoners: de partijen. Het zijn immers fracties die een reglement opstellen waarin expliciet ook de wens voor fractiediscipline in is opgenomen, en het zijn ook fractievoorzitters die bepalen in hoeverre interne discussie (en op welke onderwerpen) wordt gewaardeerd.

Hierdoor zijn de komende verkiezingen extra interessant: het vertrek van Mark Rutte (VVD) als premier en lijsttrekker bleek een startsein voor andere hoofdrolspelers in de laatste twee kabinetten – Wopke Hoestra (CDA), Sigrid Kaag (D66) en Carola Schouten (CU) – om ook de politiek te verlaten, de weg vrijmakend voor nieuwe lijsttrekkers. Des te meer reden om de komende verkiezingen nauwlettend te volgen en te kijken onder welke voorwaarden, welke mensen precies bij welke partijen komen bovendrijven als “de nieuwe generatie”.

De holle kies achterin het gebit van de waakhond is immers de interne politiek van politieke partijen.