Femicide is voorspelbaar

Dwingende controle

Verhaal van de Week

Je been of je leven

Israëlische gevangenissen

Geld genoeg, aldus experts

Politiek

Wat maakt een tekst authentiek?

Robot Jetten

Waarom die woede?

Teun van de Keuken

Politieke partijen breken de wet

Illegale cookies

Wat maakt gelukkig?

Hans Against the Machine

De VVD-vrije aflevering

Radio Vrij Nederland

Vredesmissies lopen vast

Verenigde Naties

Dit mag je niet missen

Cultuur

'Totem' van Dew de Nijs Bik

Pop-up poëzie

Opinie

<p>‘Wij, de volkeren van de Verenigde Naties, vastbesloten om toekomstige generaties te behoeden voor de gesel van de oorlog.’ Met deze woorden begint het Handvest van de Verenigde Naties. Toch duurt de Russische agressieoorlog tegen Oekraïne inmiddels al meer dan vier jaar. Dat laat zien hoe ver de VN verwijderd is geraakt van de belofte waarmee de organisatie ooit werd opgericht.</p>
<p>Het probleem is niet alleen dat de VN er niet in zijn geslaagd een grote oorlog te beëindigen. De staat die deze oorlog voert, beschikt ook over een vetorecht in juist het orgaan dat volgens het VN-Handvest verantwoordelijk is voor het handhaven van de internationale vrede en veiligheid. Vorige maand kwam de Veiligheidsraad opnieuw bijeen om over Oekraïne te spreken. Opnieuw werd zichtbaar hoe Rusland de permanente zetel van de Sovjet-Unie, die het in 1991 overnam, heeft kunnen gebruiken om zich aan maatregelen van de Veiligheidsraad te onttrekken. Zodra de Raad probeert op de Russische agressie te reageren, kan het Kremlin zulke stappen met zijn veto blokkeren.</p>
<p>Deze merkwaardige constructie wordt meestal beschouwd als een ongelukkige, maar onvermijdelijke tekortkoming van het systeem. Maar is dat werkelijk zo? De VN hebben nooit formeel onderzocht hoe de Russische Socialistische Federatieve Sovjetrepubliek (RSFSR), of haar opvolger de Russische Federatie, lid is geworden van de organisatie en een permanente zetel in de Veiligheidsraad heeft verkregen. Toch verdient deze kwestie nader onderzoek. Op basis van welke documenten heeft Rusland precies de permanente zetel en het bijbehorende vetorecht van de Sovjet-Unie overgenomen?</p>
<div class="info-box">
<h5>Experts over de wereldpolitiek</h5>
<p>Elke week publiceren we een opiniestuk over de wereldpolitiek. Met deze week: Denys Shtilierman, eigenaar van het Oekraïense wapenbedrijf FirePoint, en oprichter van #unrussiaUN, een initiatiefgroep die Rusland uit de Verenigde Naties wil bannen.</p>
</div>
<h5>Procedure</h5>
<p>Het antwoord op mijn vraag is opvallend mager. In artikel 23 van het VN-Handvest wordt nog altijd de ‘Unie van Socialistische Sovjetrepublieken’ genoemd als permanent lid van de Veiligheidsraad. De Sovjet-Unie behoorde in 1945 tot de oprichters van de Verenigde Naties, net als Oekraïne (de Oekraïense SSR) en Wit-Rusland (de Wit-Russische SSR). Voor de Russische Socialistische Federatieve Sovjetrepubliek (RSFSR), en later de Russische Federatie, gold dat niet.</p>
<p>Op 8 december 1991 verklaarden Wit-Rusland, Rusland en Oekraïne dat de Sovjet-Unie ophield te bestaan ‘als subject van het internationaal recht en als geopolitieke realiteit’. Op 21 december spraken de leden van het nieuw gevormde Gemenebest van Onafhankelijke Staten, waaronder Oekraïne, in Alma-Ata – het huidige Almaty – vervolgens hun steun uit voor de voortzetting door Sovjet-Rusland van het VN-lidmaatschap van de Sovjet-Unie, inclusief haar permanente zetel in de Veiligheidsraad.</p>
<blockquote><p>Voor de overname van Sovjetzetel bestaat geen vergelijkbaar precedent</p></blockquote>
<p>Daarna werden echter geen formele juridische stappen gezet om deze status vast te leggen. In plaats daarvan stuurde Boris Jeltsin, destijds president van de RSFSR, op 24 december een brief aan de secretaris-generaal van de VN. Daarin verklaarde hij dat de Russische Federatie het VN-lidmaatschap van de Sovjet-Unie zou ‘voortzetten’. Het is echter de vraag hoeveel juridisch gewicht aan die brief kan worden toegekend, aangezien er op het moment dat Jeltsin hem verstuurde formeel nog geen staat bestond met de naam Russische Federatie.</p>
<p>Bovendien schrijft het VN-Handvest duidelijk voor welke procedure een staat moet doorlopen om lid te worden. Daarvoor zijn onder meer een formele aanvraag, behandeling door de Veiligheidsraad, toetsing aan de verplichtingen van het Handvest, een aanbeveling aan de Algemene Vergadering en vervolgens beraadslaging en stemming in die Vergadering nodig. Daarna moet het Handvest worden geratificeerd en moet de akte van ratificatie bij de aangewezen autoriteit worden gedeponeerd. Er is geen bewijs dat Rusland deze procedure heeft doorlopen, of zelfs maar heeft geprobeerd haar in gang te zetten.</p>
<h5>Niet onbestraft</h5>
<p>Voor de manier waarop Rusland de Sovjetzetel in de VN overnam, bestaat geen vergelijkbaar precedent in de geschiedenis van de organisatie. Toen het voormalige Joegoslavië in 1992 een soortgelijke poging deed om zichzelf als voortzetting van de eerdere staat te beschouwen, wees de Veiligheidsraad die aanspraak in Resolutie 777 ondubbelzinnig af. Toen het Oekraïense parlement en het ministerie van Buitenlandse Zaken in december 2022 formeel stelden dat het VN-lidmaatschap van Rusland nooit volgens de vereiste procedure tot stand was gekomen, bleef een reactie uit. Dat stilzwijgen kwam erop neer dat niemand een overtuigend juridisch tegenargument naar voren kon brengen.</p>
<p>De juiste reactie ligt voor de hand: Rusland moet het recht worden ontnomen om de Sovjet-Unie in de VN te vertegenwoordigen, omdat het zijn permanente zetel in de Veiligheidsraad op onrechtmatige wijze heeft verkregen. Juist omdat Rusland zich de rechten van de Sovjet-Unie heeft toegeëigend en die positie heeft kunnen gebruiken om zijn agressieoorlog te voeren, is het van groot belang dat de politieke en juridische legitimiteit van het Russische VN-lidmaatschap op de agenda wordt gezet. Dat is noodzakelijk om de oorspronkelijke missie van de VN te verdedigen en ervoor te zorgen dat misdaden tegen de menselijkheid die tijdens een aanval op een VN-lidstaat zijn gepleegd, niet onbestraft blijven.</p>
<blockquote><p>De Russische aanspraak is eenvoudigweg nooit ter discussie gesteld</p></blockquote>
<p>De VN kunnen zich hierbij op minstens twee precedenten beroepen. Het eerste betreft China. In 1971 nam de Algemene Vergadering Resolutie 2758 aan, waarin de vertegenwoordigers van de Volksrepubliek China werden erkend als ‘de enige legitieme vertegenwoordigers van China’ bij de Verenigde Naties. De vertegenwoordigers van Chiang Kai-shek verloren daarmee hun zetel. De resolutie werd aangenomen met 76 stemmen voor, 35 tegen en 17 onthoudingen. De Volksrepubliek China nam vervolgens ook de permanente zetel van China in de Veiligheidsraad over, zonder dat artikel 23 van het VN-Handvest werd gewijzigd. Daarin wordt nog altijd verwezen naar de ‘Republiek China’.</p>
<p>De twee situaties zijn niet identiek. In het geval van China maakten twee regeringen aanspraak op het recht om een staat te vertegenwoordigen die bleef bestaan. Maar dat verschil versterkt juist het argument om de positie van Rusland opnieuw te beoordelen. Als er een stemming nodig was om te bepalen wie een nog bestaande staat bij de VN mocht vertegenwoordigen, waarom werd de vraag wie de zetel van een verdwenen staat mocht overnemen dan eenvoudigweg met een brief afgedaan?</p>
<p>Het tweede precedent is Joegoslavië. Ook daar viel een staat uiteen en beschouwde het grootste overgebleven deel zichzelf als de voortzetting van de oorspronkelijke staat. De VN-Veiligheidsraad wees die aanspraak echter ondubbelzinnig af. Belgrado kreeg dit antwoord wel en Moskou niet, en daarvoor waren er vooral politieke en geen juridische redenen. Een juridische onderbouwing voor het verschil bleef uit, omdat de Russische aanspraak eenvoudigweg nooit formeel ter discussie werd gesteld. Joegoslavië beschikte immers niet over kernwapens en maakte evenmin aanspraak op een permanente zetel in de Veiligheidsraad.</p>
<h5>Verlamming</h5>
<p>Tegen deze achtergrond heeft sinds 2022 een derde instrument opnieuw aan betekenis gewonnen: Resolutie 377 (V), beter bekend als ‘Uniting for Peace’. Deze resolutie uit 1950 is bedoeld voor situaties waarin onenigheid tussen de permanente leden van de Veiligheidsraad verhindert dat de Raad zijn verantwoordelijkheid kan uitoefenen. Op 27 februari 2022 beriep de Veiligheidsraad zich op deze bepaling en nam hij Resolutie 2623 aan, met elf stemmen voor, één tegen en drie onthoudingen. Daarmee werd een buitengewone spoedzitting van de Algemene Vergadering bijeengeroepen. Omdat het om een procedurele beslissing ging, kon Rusland zijn veto niet gebruiken om deze tegen te houden.</p>
<p>Maar dit instrument kent zijn grenzen. Het biedt een mogelijkheid om het Russische veto te omzeilen, zonder de vraag aan de orde te stellen of Rusland wel rechtmatig beschikt over de permanente zetel waaraan dat vetorecht is verbonden. De Algemene Vergadering van de VN kan Rusland als agressor aanmerken, de territoriale integriteit van Oekraïne bevestigen, de annexatie van Oekraïens grondgebied veroordelen en maatregelen aanbevelen om verantwoordelijken ter verantwoording te roepen. Maar zulke besluiten blijven aanbevelingen. Rusland behoudt daardoor de mogelijkheid om juist het VN-orgaan dat bindende besluiten kan nemen, te verlammen, terwijl nooit formeel is vastgesteld dat Rusland rechtmatig in dat orgaan zitting heeft.</p>
<blockquote><p>Wat gebeurt er met de Veiligheidsraad als de Russische zetel leeg blijft?</p></blockquote>
<p>Het debat over de positie van Rusland moet daarom worden losgekoppeld van de schijnbaar uitzichtloze discussie over de hervorming van de Veiligheidsraad. Het vetorecht hoeft niet te worden afgeschaft om het gebruik ervan door Rusland ter discussie te stellen. Evenmin hoeft het VN-Handvest te worden herschreven om de vraag te kunnen stellen of Rusland recht heeft op de bevoegdheden die daarin aan de Sovjet-Unie zijn toegekend. Daarvoor is zelfs geen afzonderlijke resolutie nodig. De Algemene Vergadering beschikt al over een Commissie voor geloofsbrieven, die de bevoegdheid heeft de geloofsbrieven van delegaties te beoordelen. Via dit mechanisme werden in 1974 ook de geloofsbrieven van de Zuid-Afrikaanse delegatie afgewezen.</p>
<p>Wat gebeurt er met de Veiligheidsraad als de Russische zetel leeg blijft? In beginsel niets. Toen de Sovjet-Unie de Veiligheidsraad van januari tot augustus 1950 boycotte, kon de Raad gewoon resoluties over Korea aannemen. Een lege zetel staat immers niet gelijk aan een veto.</p>
<h5>Plaats aan tafel</h5>
<p>Sommigen zullen wellicht aanvoeren dat het alleen al gevaarlijk is om deze kwestie ter discussie te stellen. Wat Rusland ook heeft gedaan, zo luidt de redenering, een kernmacht moet binnen de VN vertegenwoordigd blijven en er moet altijd een communicatiekanaal openblijven. Maar een herziening van de status van Rusland zou geen einde maken aan de diplomatie. Evenmin zouden daardoor alle besluiten van de Veiligheidsraad die met Russische deelname zijn genomen, automatisch ongeldig worden. De werkelijke vraag is of de diplomatie moet blijven steunen op wat een juridische fictie is.</p>
<p>De Algemene Vergadering zou alsnog moeten doen wat zij in 1991 heeft nagelaten: formeel onderzoeken of de Russische Federatie het recht heeft de voormalige Sovjet-Unie binnen de VN te vertegenwoordigen. De uitkomst van dat onderzoek hoeft niet bij voorbaat vast te staan. Maar het is hoog tijd dat deze vraag eindelijk formeel aan de orde wordt gesteld.</p>
<p>De lidstaten kunnen daarbij de brief van Jeltsin, de documenten van Alma-Ata, de regels en praktijk rond staatsopvolging, het VN-Handvest, de precedenten van China en Joegoslavië, en de ontwikkelingen van de afgelopen drie decennia onderzoeken. Rusland kan zijn standpunt uiteenzetten, andere landen kunnen hun argumenten naar voren brengen en vervolgens kan de Algemene Vergadering stemmen. Zo hoort een op regels gebaseerde internationale orde te functioneren. Een naamplaatje geeft een land niet automatisch recht op een plaats aan tafel. Dat recht moet voortvloeien uit de regels.</p>


Denys Shtilierman

Heeft Rusland wel recht op zijn plek in de VN-Veiligheidsraad?