Wie heeft het eigenlijk voor het zeggen in Nederland?

In de statige ontmoetingsruimte van de Eerste Kamer drinkt Roger van Boxtel, fractievoorzitter van D66 in de Senaat, een kopje koffie. Het is dinsdagmiddag 12 februari. Aan de overzijde van het Binnenhof, in de Tweede Kamer, staat Van Boxtels partij op het punt samen met ChristenUnie (CU) en SGP een ingrijpend akkoord over de woningmarkt te sluiten met minister Stef Blok.

Maar de senator leunt ontspannen achterover. ‘Ik heb er alle vertrouwen in dat ze eruit gaan komen,’ zegt hij. ‘Ik hoef er niet bij te zitten.’ Wijzend naar zijn smartphone op de salontafel: ‘We hebben korte lijntjes.’ Aan de overkant, in de wandelgangen van de Tweede Kamer, drommen politici, spindoctors en cameraploegen samen. Maar het zijn de stemverhoudingen in de Eerste Kamer die de slagkracht van het kabinet bepalen.

Het nieuwe speelveld is het gevolg van de laatste verkiezingsuitslag en de formatie van het kabinet Rutte II. VVD en PvdA besloten een kabinet te vormen dat leunt op een meerderheid in de Tweede Kamer, maar niet in de Senaat. Voor al haar ambitieuze plannen moet de coalitie steun zien te krijgen bij oppositiepartijen. Dat betekent: voortdurend pingpongen tussen de Eerste en de Tweede Kamer.

De hervorming van de woningmarkt was de eerste serieuze testcase. Het resultaat is alles bij elkaar weinig bemoedigend. Het akkoord is een wankel bouwwerk: als de woningbouw niet blijkt aan te trekken, heeft het kabinet een groot probleem. Bovendien hebben de onderhandelingen met de oppositie een jaarlijks gat van ruim 300 miljoen geslagen in de begroting. Wat zullen volgende gelegenheidspartners voor hun steun terugverlangen, ten koste van het regeerakkoord? En, belangrijker nog: wie heeft het nu eigenlijk voor het zeggen in Nederland. Door het onderhandelen met verschillende meerderheden in verschillende Kamers is de politieke besluitvorming schimmig, chaotisch en onvoorspelbaar geworden.

Het getouwtrek rond de woningmarkt begon vlak na de beëdiging van het kabinet in november. In zijn eerste week als minister voor Wonen en Rijksdienst zocht Stef Blok (VVD) contact met Elco Brinkman, fractievoorzitter van het CDA in de Eerste Kamer, tevens voorzitter van de machtige lobbyorganisatie Bouwend Nederland. De Eerste Kamer moest spoedig beslissen over beperking van de hypotheekrenteaftrek, onderdeel van een omvangrijk pakket aan woonplannen van het kabinet. Het CDA was bang dat een ander onderdeel van die plannen, de verhuurdersheffing van ruim twee miljard op de woningcorporaties, de investeringen in de woningbouw lam zou leggen. ‘Dat was voor ons hét springende punt,’ zegt Brinkman achteraf. Het CDA wilde de heffing beperken tot 800 miljoen. Verschillende gesprekken volgden. Ook Marleen Barth en Loek Hermans, fractieleiders van de PvdA en de VVD in de Senaat, praatten op Brinkman in. Op 17 december, de dag vóór een cruciaal debat in de Eerste Kamer, werden de drie fractieleiders het met Blok eens over een motie van het CDA die Kamerbrede steun kreeg: de Kamer constateerde dat het kabinet ‘voornemens’ was een verhuurdersheffing van 2,1 miljard op te leggen, maar wilde – onder meer – garanties dat de corporaties in nieuwe woningen zouden kunnen blijven investeren. Blok en de fracties van de regeringspartijen dachten dat ze ‘een eerste akkoord op hoofdlijnen’ met het CDA hadden gesloten dat alleen nog hoefde te worden uitgewerkt. Marleen Barth zegt: ‘Het CDA heeft voor die twee miljard getekend.’ Maar Brinkman en het CDA zagen dat een tikkeltje anders. Zij wachtten op concessies van de minister. Dat konden ze zich ook veroorloven: het kabinet had het CDA nodig, niet andersom. ‘Als we te makkelijk mee gaan met het kabinet,’ zei een invloedrijke CDA’er tegen Vrij Nederland, ‘zijn we als oppositiepartij voor de rest van deze regeerperiode uitgespeeld.’

Vanaf dat moment lopen de lezingen uiteen. Volgens het CDA hield Blok halsstarrig vast aan zijn heffing, volgens Blok kwamen de christen-democraten hem geen millimeter tegemoet. Elco Brinkman zegt dat hij Blok telkens heeft verwezen naar de Tweede Kamerfractie voor de uitwerking van de plannen, terwijl Blok meende dat Elco Brinkman met hem onderhandelde als vertegenwoordiger van het hele CDA, Eerste én Tweede Kamer. Een kennismakingsgesprek tussen minister Blok en Raymond Knops, fractiespecialist van het CDA in de Tweede Kamer, werd van beide kanten diverse malen uitgesteld. ‘Als de minister had gezegd dat hij haast had, had ik mijn agenda natuurlijk leeggemaakt,’ zegt Knops nu. Intussen rekende de minister op initiatief van het CDA: ‘Als ze iets hadden gewild, hadden ze alternatieven op tafel moeten leggen,’ zegt een ingewijde uit het regeringskamp.

Zo verstreken de eerste weken van januari. De tijd begon te dringen: als Blok zijn plannen voor een huurverhoging op 1 juli wilde laten ingaan, moest er uiterlijk begin maart een wetsvoorstel door Tweede én Eerste Kamer zijn aangenomen.

Tijdens de Bilderbergconferentie van ondernemersorganisatie VNO-NCW op vrijdag 1 februari sprak Blok voor het eerst met CDA-leider Sybrand Buma. Mede op verzoek van Blok zaten ze bij het diner bij elkaar aan tafel, met Elco Brinkman en VNO-voorzitter Bernard Wientjes. Het bleef bij een beleefde uitwisseling van standpunten. Echte onderhandelingen volgden pas een week later, na een debat in de Tweede Kamer over de woningmarkt. Ook minister Dijsselbloem van Financiën was nu bij de gesprekken betrokken. Het CDA was bereid met een heffing van 1,1 miljard akkoord te gaan. Bouwend Nederland, de koepel van woningcorporaties en VNO-NCW konden leven met dat plan. Maar voor Blok was de concessie niet genoeg: op maandagmorgen kapte hij de gesprekken af.

Na maanden van vruchteloos gesoebat in de Eerste en de Tweede Kamer werd de tobbende minister gered door de uitgestoken hand van een stel onverwachte danspartners: D66, CU en SGP. Die partijen konden het kabinet ook aan een meerderheid helpen, liet D66-leider Alexander Pechtold de minister na het Kamerdebat met een telefoontje weten. Terwijl het CDA dat weekeinde nog vruchteloos met Blok 
onderhandelde, smeedde het alternatieve kamp zijn plannen. Op dinsdagmiddag zetten leiders en specialisten van de Tweede Kamer fracties samen met minister Blok de puntjes op de i. Op verzoek van Pechtold gebeurde dat vanwege de symboliek in de vroegere ‘schrijfkamer’ van de Tweede Kamer. Maar de fractievoorzitters van D66, CU en SGP in de Eerste Kamer keken mee. Al vanaf het eerste moment waren de plannen via telefoon en onderonsjes in de wandelgangen met de senatoren afgestemd.

Bij de presentatie van het woonakkoord zaten de hoofdrolspelers er tevreden bij. Maar de touwtrekkerij die eraan vooraf ging, maakt pijnlijk zichtbaar hoe moeizaam en ondoorzichtig de verhoudingen tussen kabinet, Tweede en Eerste Kamer zijn 
geworden: een onnavolgbaar schaakspel op verschillende borden. ‘Natuurlijk zijn we blij met dit akkoord, we hebben veel van onze visie kunnen realiseren,’ zegt fractieleider Roel Kuiper van de CU in de Eerste Kamer. ‘Maar hoe lang kunnen we nog zo doorgaan? Op deze manier wordt het voor ieder kabinet ongelooflijk zwoegen in het parlement. Als een regeerakkoord op ieder belangrijk punt moet worden opengebroken door wisselende coalities in de Eerste Kamer, is dat niet best voor de samenhang van het regeringsbeleid.’

De assertievere houding van de Eerste Kamer komt niet uit de lucht vallen. Met haar vetorecht bij wetgeving is de Nederlandse Senaat al sinds Thorbecke op papier een van de machtigste in Europa. Maar de afgelopen jaren is de Eerste Kamer in Nederland politiek steeds actiever geworden. Het beeld van de Senaat als bedachtzame chambre de réflexion die louter wetgeving toetst op rechtmatigheid en uitvoerbaarheid is achterhaald. Senatoren proberen het beleid meer en meer te beïnvloeden, met moties die steeds vaker steunen op kleinere meerderheden. Grondwettelijk mist de Eerste Kamer het recht om een wet te wijzigen, maar de Senaat werkt steeds vaker met ‘verkapte amendementen’, zoals de senatoren het zelf noemen. Ze sturen een wetsvoorstel terug en vertellen erbij hoe ze het aangepast willen zien. Naar eigen zeggen doen de senatoren dat omdat de Tweede Kamer in de hectiek van de dagelijkse politiek steeds meer steken laat vallen. Vorig jaar gebruikte de Eerste Kamer zelfs voor het eerst in de geschiedenis haar recht om een parlementair onderzoek uit te voeren: over liberalisering en privatisering in de afgelopen decennia.
Ook heeft een ander type senatoren zijn intrede gedaan. Politieke zwaargewichten werden vroeger zelden fractieleider. Dat is veranderd met de komst van oud-ministers als Elco Brinkman, Loek Hermans en Roger van Boxtel. Onder hen functioneren jonge senatoren met ambities. ‘Er staat een andere generatie politici op in de Senaat,’ zegt Roel Kuiper. ‘Niet alleen olifanten, maar ook luipaarden en jonge leeuwen. Mensen die het zien als deel van hun loopbaan en niet als einde van hun carrière.’

Die nieuwe ambitieuze houding van de Eerste Kamer werd voor de buitenwereld pas in 2010 echt zichtbaar. Toen trad er met Rutte I voor het eerst sinds mensenheugenis een kabinet aan dat geen meerderheid had in de Eerste Kamer. De premier loste dat op met de steun van de eenmansfractie van de SGP, senator Holdijk uit Uddel. Vorig jaar werd de situatie complexer. VVD en PvdA formeerden een kabinet dat steunt op een kleine meerderheid in de Tweede Kamer, maar acht zetels te kort komt in de Senaat. Het was een ongebruikelijke formatie. De Tweede Kamer had in het voorjaar met een wijziging van haar eigen Reglement van Orde de regie van de formatie van de koningin naar zichzelf toegetrokken. De oude bezweringsformule dat een nieuw kabinet moest steunen op een ‘vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal’, Tweede én Eerste Kamer dus, verdween uit de boeken. Onderhandelingen vonden ostentatief niet langer plaats in de vertrekken van de Eerste, maar in die van de Tweede Kamer.

Pas op, waarschuwde Roel Kuiper van de CU bij de algemene politieke beschouwingen in december: dit is meer dan ooit een kabinet van de Tweede Kamer, de afstand tussen kabinet en Senaat is groter geworden. ‘Dat kun je zo voelen,’ stemt fractieleider van de SP in de Eerste Kamer Tiny Kox in. ‘Ja,’ zegt ook Elco Brinkman, ‘deze manier van formeren schept grotere onzekerheid voor het kabinet.’Behalve dat het kabinet voor alle belangrijke plannen op zoek moet naar een meerderheid in de Senaat, blijkt uit de ervaringen met het woonakkoord dat het niet meer helder is waar de beslissingen precies worden genomen. Tweede Kamerlid Raymond Knops (CDA): ‘Het is onduidelijk. Waar moet je zijn?’ Roel Kuiper spreekt over ‘politieke concurrentie tussen de twee Kamers’.

Geen wonder dat ministers en ambtenaren zich sinds enige maanden voor de zekerheid ook in de Eerste Kamer melden om kabinetsplannen in de week te leggen. Ook belangenorganisaties als VNO-NCW en MKB Nederland richten hun lobby steeds meer op de Senaat. ‘We zouden geen knip voor de neus waard zijn als we dat niet zouden doen,’ zegt een ingewijde. ‘Je moet daar zijn waar de beslissingen worden genomen.’ In het geval van Bouwend Nederland was daarin al voorzien: toplobbyist van de bouwers is Elco Brinkman, tevens fractievoorzitter van het CDA, functies die in de aanloop naar het woonakkoord zelfs voor insiders nauwelijks van elkaar te onderscheiden waren. Brinkman is niet de enige fractievoorzitter in de Senaat met een dubbele pet. Roger van Boxtel is bijvoorbeeld bestuursvoorzitter van zorgverzekeraar Menzis, Marleen Barth voorzitter van GGZ Nederland; Loek Hermans heeft talloze commissariaten. Door het recente gemarchandeer in de Eerste Kamer hebben senatoren met dubbele functies meer dan ooit de schijn tegen. Wie houdt die verantwoordelijkheden nog uit elkaar als de Eerste Kamer steeds meer mee gaat regeren?

Han Noten (PvdA), die net afscheid heeft genomen na tien jaar in de Senaat, ziet de onafhankelijke, reflecterende rol van de Eerste Kamer in gevaar komen. ‘Als senatoren mee gaan onderhandelen over het kabinetsbeleid, zoals bij het woonakkoord, líjkt het alsof de invloed van de Senaat groeit. Maar het tegenovergestelde is het geval. Als de Senaatsfracties van D66, CU en SGP al min of meer in het openbaar moeten instemmen met een wetsvoorstel vóór het in de Tweede Kamer is behandeld, wat voor kritiek kunnen ze er dan nog op hebben als het straks in de Eerste Kamer komt? Dat is de paradox. Als het zo doorgaat, is het straks afgelopen met de eigen rol van de Eerste Kamer.’

In de Senaat klinkt inmiddels de roep om herbezinning. Roel Kuiper van de CU heeft voor het overleg met de andere fractieleiders door de griffie een stuk laten opstellen over de rol van de Eerste Kamer naar aanleiding van de formatie. Op voorstel van Tiny Kox van de SP komt dat nu op de agenda van de commissie Binnenlandse Zaken. ‘Er moet een debat op gang komen over de vraag hoe wij onze democratie organiseren,’ zegt Kox. Ook de liberalen, doorgaans vrij laconiek in staatsrechtelijke kwesties, maken zich zorgen. Senator Frank de Grave (VVD): ‘Het politieke primaat hoort in de Tweede Kamer te liggen. We zitten nu in de situatie dat we een kabinet formeren op basis van de winnaars van de laatste verkiezingen, maar dat het kabinet rekening moet houden met de winnaars van twee jaar geleden.’ Zijn fractieleider Loek Hermans vult aan: ‘Als dit zo blijft, kunnen we vraagtekens plaatsen bij een stelsel met twee Kamers. De bestuurbaarheid van Nederland is in het geding.’