Belangenverstrengeling ligt op de loer bij de Provinciale Staten

Onbekend maakt onbemind: als dat voor één bestuurslaag in Nederland geldt, is het Provinciale Staten. De opkomst bij provinciale verkiezingen is laag – bij de Statenverkiezingen van 2015 nog geen 48 procent – en provinciale politici zijn nauwelijks bekend: ze doen hun werk in de schaduw.

Geen wonder dat er al decennia stemmen opgaan om Provinciale Staten op te heffen: het zou een overbodige, technocratische bestuurslaag zijn. Maar zelfs de plannen van het tweede kabinet-Rutte voor één grote Randstadprovincie mislukten jammerlijk. Intussen bepalen de Statenleden wél wie er in de Eerste Kamer komen, en hebben ze zeggenschap over grote kwesties als ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling, energievoorziening en milieu, die hoogst actueel zijn nu het kabinet de omslag naar een duurzaam klimaatbeleid probeert te maken. Alle reden om Provinciale Staten onder de loep te nemen.

In opdracht van Vrij Nederland deed Joost Berkhout, politicoloog aan de Universiteit van Amsterdam, met een team van studenten grondig onderzoek naar de huidige Statenleden in Nederland (zie verantwoording onderaan). Niet alleen brachten zij de leeftijd, het geslacht, de opleiding, de etniciteit en de beroepen en nevenfuncties van alle 570 Statenleden en 60 gedeputeerden in kaart, maar ook hun portefeuilles. Wie zijn de Statenleden die ons vertegenwoordigen? En waar raken hun zakelijke belangen aan de beleidsterreinen waarop ze als parttime volksvertegenwoordiger actief zijn? Hoe gaan ze om met de schijn van belangenverstrengeling?

Gedateerd en versnipperd

Een eerste opvallende bevinding: de informatie over Statenleden op de websites van de provincies en provinciale afdelingen van politieke partijen is in veel gevallen gebrekkig, gedateerd en versnipperd. In de aanloop naar de Statenverkiezingen spreken lijsttrekkers en andere kandidaten graag en veel over ‘transparantie’ en ‘dicht bij de burger staan’, maar in de praktijk blijkt gedetailleerde informatie over de Statenleden voor de geïnteresseerde burger vaak lastig te vinden.

De verschillen zijn groot: sommige provincies bieden uitvoerige informatie, maar op de websites van Groningen, Limburg en Flevoland worden bij veel Statenleden de precieze portefeuilles niet genoemd. En de provincie Utrecht vermeldt alleen de ‘thema’s’ waarmee Statenleden zich bezighouden, maar niet de commissies waarin ze zitting hebben en de woordvoerderschappen die ze vervullen: essentiële informatie voor burgers die willen controleren welke belangen Statenleden dienen.

In veel gevallen blijkt de informatie over de belangen van Statenleden in ondernemingen en organisaties onvolledig of niet up to date, terwijl ze volgens de gedragscodes van de provincie geacht worden juist daarover volledige openheid te bieden en wijzigingen adequaat te melden. ‘Dat helpt allemaal niet,’ zegt onderzoeker Joost Berkhout. ‘Het Statenlidmaatschap is een parttime baan. Om de schijn van belangenverstrengeling te vermijden, is het dan extra belangrijk dat voor iedereen zichtbaar is welke raakvlakken er zijn tussen de portefeuille en de professionele achtergrond van Statenleden. Zo kunnen provinciale politici ook laten zien dat ze verstand van zaken hebben. Maar in veel gevallen komt daar dus weinig van terecht.’ Zo wordt het beeld versterkt van een gesloten bestuurslaag die meer met zichzelf bezig is dan met verantwoording aan de kiezer.

Hoogopgeleide witte mannen

Een tweede opvallend onderzoeksresultaat: Provinciale Staten bestaat voor een onevenredig groot deel uit oudere, hoogopgeleide witte mannen (figuur 1). Het percentage vrouwen – 32 procent – ging bij de laatste Statenverkiezingen zelfs omlaag: voordien was het nog 33 procent. In Gedeputeerde Staten, het dagelijks bestuur van de provincies, is de verhouding nog onevenwichtiger dan in Provinciale Staten. Gedeputeerde Staten in Drenthe, Flevoland en Limburg bestaat geheel uit mannen. De Commissarissen van de Koning vormen al helemaal een mannenbolwerk. Van de twaalf is er één vrouw: oud-PvdA-minister Jetta Klijnsma in Drenthe.

De gemiddelde leeftijd in Provinciale Staten is hoog: 50 jaar (figuur 1). Ter vergelijking: in de Tweede Kamer is de gemiddelde leeftijd 47. ‘Opvallend is ook de leeftijdsopbouw,’ zegt Joost Berkhout. ‘In de Staten zitten veel vijftigplussers en ook wel twintigers en jonge dertigers, maar relatief veel minder veertigers, mensen in het “spitsuur” van hun leven. Die groep kan het parttime Statenlidmaatschap kennelijk moeilijk combineren met hun andere drukke bezigheden. Het heeft er alle schijn van dat het Statenlidmaatschap vooral vervuld wordt door oudere heren die de tijd hebben hun ervaring in te zetten voor de publieke zaak. Op zichzelf is daar niks mis mee, maar een goede afspiegeling kun je het niet noemen.’

Provinciale Staten wordt bevolkt door hoogopgeleiden: 87 procent heeft HBO of een academische opleiding (figuur 1), een veel hoger percentage dan de gemeenteraden (67 procent), en bijna net zo hoog als de Tweede Kamer (rond de 90 procent). Representatief voor Nederland is het bepaald niet: van de beroepsbevolking is rond de dertig procent hoogopgeleid. Alleen bij de Statenfracties van de SP en de PVV zijn veel lager opgeleiden te vinden: meer dan de helft. Bij partijen als GroenLinks, D66 en de PvdA lopen vrijwel uitsluitend hoogopgeleiden rond.

Figuur 1

Hier tekent zich af wat de bestuurskundigen Mark Bovens en Anchrit Wille de ‘diplomademocratie’ noemen: de afgelopen decennia zijn hoogopgeleiden de politieke instituties gaan domineren. Dat geldt dus zeker voor Provinciale Staten. Een belangrijke verklaring is de complexiteit van onderwerpen als ruimtelijke ordening en milieubeleid die in Provinciale Staten aan de orde komen, in ontoegankelijk bureaucratisch jargon: je moet er maar zin in hebben, als gewone burger.

‘Bovendien geven veel politieke partijen bij het samenstellen van de lijsten in de praktijk de voorkeur aan hoogopgeleide deskundigen,’ zegt Berkhout. ‘Hoe logisch dat ook is, het gaat ten koste van de toegankelijkheid van het democratisch proces en van de afspiegeling.’

‘Mensen van kleur’

Wat evenredige vertegenwoordiging betreft is het nog het treurigst gesteld met de etniciteit van de Statenleden. Niet meer dan 21 van de 570 provinciale volksvertegenwoordigers in Nederland hebben een niet-westerse achtergrond: nog geen 4 procent (figuur 1). Ter vergelijking: in de Tweede Kamer ligt het percentage sinds 2010 rond de 11 procent, ongeveer het aandeel in de bevolking.

Zelfs provinciale kandidatencommissies van partijen als GroenLinks, die diversiteit al decennia hoog in het vaandel hebben, hebben in de praktijk de grootste moeite om een goede afspiegeling van de bevolking op de lijst te krijgen. In Utrecht bijvoorbeeld, waar GroenLinks in de provinciehoofdstad bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen de grootste partij werd, zou je kunnen verwachten dat zich ook voor de Statenverkiezingen ruim voldoende kandidaten zouden melden: welke ambitieuze GroenLinkser wil er niet delen in het succes?

Maar bij de kandidatencommissie meldden zich volgens het verslag niet meer dan 29 gegadigden voor de 18 plekken op de lijst, en ook nog eens overwegend ‘man, wit en hoogopgeleid’, zodat de commissie zelf driftig op zoek moest naar geschikte vrouwen en ‘mensen van kleur’. Resultaat: acht mannen, acht vrouwen, één schooljongen van 16 en één kandidaat met een Turkse achtergrond, vrijwel allemaal hoogopgeleid, die samen als ‘mooie lijst’ werden gepresenteerd.

‘De Staten hebben minder prestige dan bijvoorbeeld de Tweede Kamer en de grote gemeenten,’ verklaart UvA-politicologe Liza Mügge (tevens jurylid van de Ribbius-Peletier-Penning voor vrouwen die zich hebben onderscheiden in de Noord-Hollandse politiek), die al jaren onderzoek doet naar gender, diversiteit en politieke representatie.

‘Daardoor doen de meeste politieke partijen minder moeite om ook vrouwen en mensen met een migratie-achtergrond op de lijst voor de Statenverkiezingen te krijgen. En voor partijen die wél moeite doen, is het lastig goede kandidaten te vinden. Dat heeft ook te maken met de homogene netwerken van politieke partijen. Als politieke partijen écht iets aan de afspiegeling willen doen, moeten ze constant werken aan de diversiteit van hun netwerk, en niet alleen als er verkiezingen aankomen.’

Twaalf euro per uur

Dat het zo moeilijk is goede kandidaten voor Provinciale Staten te vinden, is ook te verklaren uit de lage vergoeding die Statenleden ontvangen. Voor de twee dagen werk per week die het minimaal kost – althans: als ze hun taken serieus nemen – ontvangen de provinciale volksvertegenwoordigers een schamele 868 euro netto per maand, gemiddeld nog geen twaalf euro per uur.

Ter vergelijking: gemeenteraadsleden in steden met meer dan 150.000 inwoners hebben ongeveer dezelfde werkdruk, maar hun vergoeding is 60 procent hoger. Geen wonder dat bij de provincies vooral vijftigplussers die hun schaapjes al op het droge hebben zich melden voor het laag gewaardeerde ambt.

Al in 2004 drong de commissie-Dijkstal aan op hogere vergoedingen voor politieke ambtsdragers. Na enig soebatten – voor je het weet sta je als politicus in het post-Fortuyn-tijdperk als ‘zakkenvuller’ te kijk – werd de bezoldiging van gemeenteraadsleden, Kamerleden en ministers verhoogd. De Statenleden hadden het nakijken. Reden waarom Harold van de Velde, SGP-Statenlid in Zeeland en voorzitter van de beroepsvereniging StatenlidNu, afgelopen jaar weer aan de bel trok bij de Tweede Kamer en bij minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren: de vergoedingen moeten volgens de Statenleden met een kwart omhoog.

‘Vijftigplussers en jongeren die net met werken zijn begonnen, willen voor zo’n lage vergoeding nog wel aan de slag als Statenlid,’ zegt Van de Velde. ‘Maar de middengroepen zijn veel kariger vertegenwoordigd, met hun kennis en ervaring. Dat is slecht voor de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging. Als we de Staten gezond willen houden, is het hoog tijd dat er iets aan de vergoedingen wordt gedaan, want dit probleem is al járen bekend.’

Figuur 2

Nevenfuncties

Omdat het Statenlidmaatschap een parttimefunctie is, hebben de meeste Statenleden een baan of meer nevenfuncties naast hun politieke werk. Dat is niet alleen onvermijdelijk, het zou ook goed kunnen zijn voor de expertise en de binding van de Statenleden met de samenleving. Idealiter zouden de provinciale volksvertegenwoordigers naast hun politieke verantwoordelijkheden in een breed spectrum van professies werkzaam moeten zijn.

Maar het onderzoek van Berkhout c.s. laat zien dat de Staten in de praktijk worden gevuld door onevenredig veel professionals uit sectoren die directe raakvlakken hebben met de belangrijkste taken van de Staten, zoals omgevingsbeleid, milieu en economische ontwikkeling.

Wie inzoomt op de specifieke banen of nevenfuncties naast het Statenlidmaatschap, ontdekt opvallend veel agrarisch ondernemers, vertegenwoordigers van belangenorganisaties, wethouders, lobbyisten in het bedrijfsleven en vooral veel commerciële adviseurs, die hun geld verdienen met advies aan bedrijven en overheden. Ter vergelijking: onder de 570 Statenleden in Nederland is één medewerker van een callcenter, één kunstenaar en één postbode, maar zijn er zesentachtig adviseurs en consultants, zelfstandig of in dienst van een adviesbureau, in veel gevallen op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu of economische ontwikkeling: precies de terreinen waar de provincie over gaat. ‘Dat is niet alleen nadelig voor de representativiteit, maar zorgt er ook voor dat politici en bestuurders elkaar in het kleine beleidscircuit van de provincie telkens met andere petten op tegenkomen,’ zegt Joost Berkhout. ‘Dan kunnen belangen snel met elkaar verstrengeld raken.’

Niet voor niets schrijft de Provinciewet voor dat Statenleden zich dienen te onthouden van stemmingen over kwesties die hen persoonlijk raken. De Algemene wet bestuursrecht stelt bovendien dat het bestuursorgaan ‘ertegen waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden’. Streng geïnterpreteerd sluit de wet dus actieve deelname aan de commissiebehandeling en het Statendebat uit als er een persoonlijk belang in het spel is. In de gedragscodes die Provinciale Staten volgens de Provinciewet dienen te hanteren, is bovendien vastgelegd dat Statenleden niet-openbare informatie waar ze als volksvertegenwoordiger over beschikken, niet met derden mogen delen of ‘te eigen bate’ mogen gebruiken. Des te belangrijker is het dus dat Statenleden elke schijn van belangenverstrengeling vermijden.

Dubbele petten

Daar gaan Statenleden in de praktijk heel verschillend mee om. Zo zien agrarisch ondernemers vaak geen enkel beletsel om in de Staten woordvoerder Landbouw te worden. Zoals melkveehouder Marco van der Vegte (CDA) uit Overijssel. Hij voert aan dat kennis van de agrarische wereld van groot belang is in de provinciale besluitvorming en dat de provincie geen directe invloed heeft op zijn persoonlijke belangen als melkveehouder. ‘Verder denk ik dat het goed is dat er mensen in de provincie zitten met gewoon nuchter boerenverstand.’

Diverse commercieel adviseurs zeggen wel nee tegen specifieke adviesopdrachten van de provincie, maar níét tegen portefeuilles in de Staten die aan hun advieswerk kunnen raken. Karin Jeurink (PvdA, Gelderland), bijvoorbeeld, is eigenaar van Karin Jeurink Omgevingsadvies (‘Omgeving, beleid, milieu, vergunningverlening’), en daarnaast niet alleen voorzitter van de Statencommissie Economie, Energie en Milieu en lid van de commissie Ruimtelijke Ordening, Landelijk gebied en Wonen, maar ook woordvoerder Ruimtelijke Ontwikkeling: precies de onderwerpen waar ze als adviseur haar geld mee verdient.

‘Dat er raakvlakken zijn tussen de professionele expertise en een portefeuille in Provinciale Staten is in de kern alleen maar goed,’ laat Jeurink weten. ‘Gedegen kennis van zaken komt de controlefunctie van de volksvertegenwoordiging alleen maar ten goede. Wanneer professionele en controlerende taken elkaar dreigen te kruisen, maak ik een kritische afweging. Ik ben bijvoorbeeld gevraagd mee te dingen naar een opdracht die te maken had met Lelystad Airport, daar heb ik nee tegen gezegd omdat ik namens mijn partij de woordvoering op dit onderwerp doe.’

Figuur 3

Sommige wethouders vinden het ook helemaal geen probleem om als Statenlid dezelfde portefeuilles te vervullen als in de gemeente, terwijl de publieke belangen die ze met die verschillende petten op moeten dienen, met elkaar in strijd kunnen zijn. Statenlid Caroline van Brakel (CDA, Noord-Brabant) bijvoorbeeld vervult als wethouder in Nuenen onder meer de portefeuilles Ruimtelijke Ordening en Mobiliteit, terwijl ze in de Staten lid is van de commissie Ruimte (portefeuille: Omgevingswet) en voorzitter van de commissie Mobiliteit: dubbele petten dus.

‘Ik denk dat bijna ieder Statenlid raakvlakken ziet tussen het werk als Statenlid en zijn of haar beroep,’ verklaart Van Brakel. ‘Daar waar het beleid heel specifiek wordt, moet alle schijn van belangenverstrengeling vermeden worden. In die gevallen onthoud ik me van stemming en beraadslagingen over dit onderwerp.’

François Babijn (Partij voor Zeeland) tenslotte is naast zijn Statenlidmaatschap ook wethouder voor de lijst-Babijn in de gemeente Sluis. Toen hij zich in december opwierp als lijsttrekker voor de Zeeuwse Statenverkiezingen, probeerde de oppositie in de gemeenteraad hem ertoe te bewegen zijn wethouderschap op te geven omdat de belangen van Sluis en de Provincie op veel terreinen niet hetzelfde zijn. Hij bleef zitten.

In de jaarlijkse Politieke Integriteitsindex van journalist Bart de Koning en onderzoekers Leo Huberts en Muel Kaptein, voorheen gepubliceerd in Vrij Nederland en dit jaar in de Volkskrant, komen betrekkelijk weinig gevallen van belangenverstrengeling in de provinciale politiek voor: sinds 2014 noteerden de onderzoekers niet meer dan vier van zulke integriteitsaffaires, waaronder de Drentse commissaris van de Koning Jacques Tichelaar die in 2017 moest aftreden omdat hij een opdracht had gegund aan zijn schoonzus.

Maar volgens Huberts is dat kleine aantal openbare affaires niet per se geruststellend: ‘Er zijn nu eenmaal minder provinciale dan lokale politici. En het kan ook te verklaren zijn door gebrek aan aandacht van de provinciale pers of van de provincies zelf. Dat wordt “de integriteitsparadox” genoemd: er komen meer affaires aan het licht als je er meer aandacht aan besteedt.’

Provinciale Staten zou zich dat moeten aantrekken, gezien de gebrekkige openbare informatie over de belangen van Statenleden, het onevenredig hoge aantal experts in de Staten en de vele raakvlakken tussen beroepen, nevenfuncties en portefeuilles. Leo Huberts: ‘Provinciale politici moeten beseffen dat hun integriteit daarbij in het geding is, niet alleen in hun politieke functioneren, maar ook in de manier waarop ze daarbuiten omgaan met vertrouwelijke informatie waar ze als politicus toegang toe hebben. Dat thema wordt zwaar onderschat.’

Een remedie tegen de schijn van belangenverstrengeling en de schaduwmacht van de experts in de Staten kan ook zijn: de gesel van de kiezer. De PvdA was bijvoorbeeld altijd oppermachtig in de Staten van Groningen en stond als regentenclub bekend, maar is nu door opeenvolgende electorale nederlagen veroordeeld tot de oppositie. En dat heeft de diversiteit in de Statenfractie alleen maar goed gedaan, althans wat de beroepen betreft. De huidige fractieleden: een lid van de raad van advies van Clubhuis De Horizon (onbezoldigd), een gepensioneerde oud-wethouder, een operator bij een kabelfabriek, een jonge advocate en een postbode.