Een foutje, dacht Dulce Gonçalves-Tavares toen ze in 2009 de brief las. Daarin stond het duizelingwekkende bedrag van 125 duizend euro. De fiscus had zich vast een paar nulletjes vergist, vermoedde ze in eerste instantie, en bedoelde dat ze 125 euro moest terugbetalen. Maar het was geen foutje.

Vanaf dat moment stortte het leven van de alleenstaande moeder van drie kinderen in. ‘Ik was een vrouw die altijd een glimlach op haar gezicht had en een hardwerkende moeder, totdat die glimlach van mijn gezicht werd afgenomen met een brief van de Belastingdienst.’ Er werd beslag gelegd op haar loon en ze moest rond zien te komen van 250 euro per maand. Daarvan moest ze haar huur, gas, stroom en eten betalen. ‘Er kwamen alleen maar schulden bij.’

In de brief stond niet waarom ze zoveel geld moest terugbetalen. De reden kreeg ze jarenlang niet te horen. Ze belde naar de Belastingdienst en kreeg steeds weer andere mensen aan de telefoon die haar vooral wilden afwimpelen. ‘Ze waren niet vriendelijk,’ zei ze tijdens de verhoren van de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening. ‘Maar ik neem het niemand kwalijk, zij hadden ook een opdracht.’

Jaren voelde ze zich schuldig. De gedachte dat ze zelf iets verkeerds had gedaan bleef door haar hoofd spoken. Maar wat dan? Pas in 2018 hoorde ze de reden: de Belastingdienst zag haar al die jaren als fraudeur. Niet omdat zij zelf iets onoorbaars had gedaan, ze werd automatisch gekoppeld aan haar kinderopvanginstelling die fraudeerde. De staatssecretaris kwam bij haar thuis om persoonlijk excuses aan te bieden. Ze dacht aan de schaamte en aan alles wat haar kinderen was afgepakt, aan de jarenlange spanning die haar gezin en zoveel andere gezinnen moesten doorstaan.

beschuldigende vinger

Een eerdere parlementaire ondervragingscommissie legde in het rapport Ongekend onrecht (2021) bloot hoe de overheid tienduizenden ouders en kinderen had vermorzeld. Tijdens de nietsontziende jacht op fraudeurs met kinderopvangtoeslagen werden de grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden, concludeerde de commissie. Het kabinet-Rutte III trad af na het verschijnen van het snoeiharde rapport.

De Haagse tekentafel ligt, zo bleek uit de verhoren door de parlementaire enquêtecommissie, mijlenver van de werkelijkheid.

Nu is er de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening die onderzoek doet naar ruim dertig jaar fraudebeleid in de sociale zekerheid en analyseert hoe de jacht op fraudeurs zo kon ontsporen. Afgelopen weken werden er meer dan veertig betrokkenen openbaar onder ede verhoord: slachtoffers, bewindspersonen, journalisten, Tweede Kamerleden en ambtenaren. Politici wezen als vanouds met een beschuldigende vinger naar de ander.

Maar een ander patroon werd ook goed zichtbaar. Waar er in dikke rapporten van Haagse adviseurs graag gesproken wordt over het ‘doenvermogen’ van de burger, ging het al die jaren nauwelijks over het doenvermogen van politici en bestuurders. De Haagse tekentafel ligt, zo bleek uit de verhoren, mijlenver van de werkelijkheid. ‘De wetten werden complexer, er werd bezuinigd op de sociale advocatuur en het contact met gemeenten werd steeds ingewikkelder,’ vertelde Petra Gerritsen in een verhoor. Gerritsen was ruim dertig jaar jurist en later sociaal advocaat. ‘De optelsom is dat burgers in de knel komen.’

allemaal eigen opvattingen over fraude

Een wet die veel werd besproken tijdens de verhoren was de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid, oftewel de fraudewet. Het kabinet-Rutte I had in het toenmalige regeerakkoord staan dat fraude in de sociale zekerheid hard moest worden aangepakt. Twee bewindspersonen van de VVD, Paul de Krom en Henk Kamp, gingen ermee aan de slag. Maar wat is fraude eigenlijk? Uit de verhoren kwam naar voren dat bewindspersonen, ambtenaren en rechters daar allemaal eigen opvattingen over hadden.

Er was geen eenduidige definitie, verklaarde oud-topambtenaar Rob Krug van het ministerie van Sociale Zaken. ‘Moet je álles wat een gevolg is van het overtreden van regels en wat op een of andere manier tot financiële consequenties leidt “fraude” noemen, of moet je iets “fraude” noemen op het moment dat iemand de regels overtreedt met het oogmerk om financieel voordeel te behalen?’

Krug trof in zijn tijd als ambtenaar een zeer stugge en botte nieuwe minister: Henk Kamp. Die wilde niets weten van de feiten die de topambtenaar hem voorlegde tijdens een overleg, namelijk dat uit jaarrapporten van instanties blijkt dat meer dan 95 procent van de uitkeringsgerechtigden niet fraudeerde. De minister reageerde zo bot, dat collega’s ‘helemaal aangeslagen en met hangende schouders’ vertrokken na het gesprek.

maatschappelijke fraude

De Raad van State was destijds kritisch over het fraudewetsvoorstel en adviseerde onder meer om het begrip ‘fraude’ alleen te gebruiken als er ‘bedrog’ wordt bedoeld. Kamp legde dit naast zich neer en schreef in een toelichting naar de Kamer dat fraude ‘geen juridisch, maar een maatschappelijk begrip’ is. De enquêtecommissie vroeg hem wat hij daarmee bedoelde. ‘Maatschappelijk is dat mensen vinden dat als je samenwoont en opgeeft dat je apart woont, je gefraudeerd hebt.’

Maar hoe pak je dat aan? Staatssecretaris Paul de Krom werkte het begrip ‘maatschappelijke fraude’ verder uit. In de wet staat dat uitkeringsvragers die verwijtbaar niet voldoen aan de inlichtingenplicht het volledige bedrag dat ze kregen moeten terugbetalen, plus een boete. Die bedroeg volgens het wetsvoorstel een maximum van het ontvangen bedrag. Als een gezin achtduizend euro kreeg aan uitkeringen en niet voldeed aan de inlichtingenplicht, dan moest het achtduizend euro terugbetalen, plus nog eens maximaal een boete van achtduizend euro.

Mensen die WW ontvingen en bij het UWV in het verkeerde systeem opgaven dat ze op vakantie gingen, kregen al een boete.

‘Het gaat om mensen die willens en wetens de regels overtreden,’ benadrukte De Krom tijdens de verhoren. ‘Niet om kwetsbare burgers die per ongeluk een foutje maakten. Daar ging die wet niet over. Dat hebben we ook expliciet in alle Kamerdebatten aangegeven.’ Het was aan de uitkeringsinstantie om te kijken hoe hoog de boete moest zijn, benadrukte hij.

Tegelijk werkte De Krom ook een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) uit, waarin de wettelijke regels werden uitgewerkt. Daarin staat: ‘de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag’. Dat werd ineens het uitgangspunt, in plaats van een maximum, hield de enquêtecommissie hem voor. De Krom, verantwoordelijk voor de AMvB, kon niet uitleggen hoe dat zinnetje daar terecht was gekomen.

Toch leverde precies dat zinnetje grote problemen op. Uitvoerders gingen ervan uit dat de maximale boete wettelijk opgelegd moest worden, bleek uit het verhoor van bestuursvoorzitter Bruno Bruins van uitkeringsinstantie UWV. De instantie kreeg te maken met een ‘fenomenaal’ grote bezuiniging van 500 miljoen euro en vele kantoren die moesten sluiten. Voortaan moesten mensen via het ‘digitale loket’ uitkeringen aanvragen. En dan was er ook nog eens de nieuwe fraudewet. ‘Die leidde ertoe dat het UWV minder vaak, eigenlijk nauwelijks, de kans gaf om een waarschuwing op te leggen.’ En dus meteen een maximale boete oplegde.

De Centrale Raad van Beroep, de hoogste bestuursrechter in ambtenarenzaken, oordeelde in november 2014 dat delen van de fraudewet in strijd zijn met het recht en dat de hoge boetes de burger onevenredig hard troffen. Ondertussen hadden tienduizenden mensen al een boete ontvangen. Vaak om nogal kleine redenen. Mensen die WW ontvingen en bij het UWV in het verkeerde systeem opgaven dat ze op vakantie gingen, kregen al een boete. ‘Ik had mensen aan mijn bureau die zo’n boete opgelegd kregen en die soms met tranen in de ogen zeiden: maar ik héb het niet opzettelijk verkeerd gedaan,’ zei UWV-voorzitter Bruins.

Toch kon hij, naar eigen zeggen, weinig doen. Ook na de uitspraak bleven de tienduizenden uitgevaardigde boetes staan. Veel mensen, vaak met financiële problemen, meldde zich bij het UWV. Ze wilden hun geld terug, vertelde Bruins, want de boete was onterecht. Maar de nieuwe minister Lodewijk Asscher van de PvdA besloot alleen geld terug te geven aan degenen die nog in bezwaar konden gaan. Uit angst voor ‘precedentwerking’, aldus Asscher bij zijn verhoor. Hij benadrukte dat de wet een VVD-wens was. Terwijl hij als minister diezelfde wet uitvoerde en ook de signalen kreeg dat burgers onevenredig hard werden geraakt.

gewone mensen

Het kabinet kon de fouten in de Algemene Maatregel van Bestuur herstellen na de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Maar de tienduizenden burgers die onterecht een boete hadden kregen, konden fluiten naar hun geld. Toch werkte het systeem goed, verklaarde Mark Rutte, sinds 2010 premier, aan de enquêtecommissie. Dat de Centrale Raad van Beroep uitspraak deed, is volgens hem ‘bewijs dat de feedbackloop werkt’. Geïrriteerd merkte hij op dat de fraudewet daarom niet te vergelijken was met het toeslagenschandaal. Daar duurde het immers járen voordat de schrijnende verhalen aan het licht kwamen, zei hij, waarbij hij voor het gemak vergat dat tienduizenden mensen onder de fraudewet hun onterechte boete nooit kwijtgescholden kregen.

Opgejaagd door de publieke opinie en een politiek ‘gevoel’ werden tienduizenden ouders en kinderen vermorzeld door de overheid.

‘De mensen die door de fraudewet geraakt zijn, zijn vooral gewone mensen’, zei sociaal advocaat Gerritsen. Die overtraden de regels niet opzettelijk, maar maakten een foutje, snapten niet welke inlichtingen ze nou moesten geven. De enorme vorderingen hebben, benadrukt ze, enorme gevolgen: ‘echtscheidingen, mensen zijn psychisch helemaal ingestort. Dat heeft enorme consequenties gehad. En die consequenties zijn er nog steeds, hè, want u snapt wel dat, als je een vordering krijgt van zeventigduizend euro en daar ook nog een boete overheen komt, die bedragen op dit moment echt nog steeds niet zijn afbetaald. En uiteindelijk wordt die ook nooit afbetaald.’

Toch werkte het systeem prima, volgens Rutte, die het patroon negeerde van snelle en rommelige wetgeving. Opgejaagd door de publieke opinie en een politiek ‘gevoel’ werden tienduizenden ouders en kinderen vermorzeld door de overheid. Dat heeft niet zoveel te maken met het ‘doenvermogen’ van de burger, maar alles met het ‘doenvermogen’ van het bestuur dat ook niet ingreep toen er signalen binnenkwamen. Op hoger en lager niveau op de departementen en de uitvoeringsinstanties. Of zoals de Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen het verwoordde tijdens de verhoren: ‘Er zouden meer mensen in dit land moeten zijn die zeggen: ik verdom het.’