Formatie

Samen ontbijten in Beetsterzwaag, heeft het echt iets uitgemaakt? ‘Ja,’ zegt hoogleraar parlementaire geschiedenis Carla van Baalen (Radboud Universiteit Nijmegen). ‘Het is goed om weg te zijn uit de sfeer waar je altijd bent. Het gaat er niet zozeer om dat je de media op afstand houdt, maar dat je een vertrouwensbasis kunt creëren. Als die goed is, kun je als team veel beter functioneren.’

‘Het is heel verstandig om buiten Den Haag te gaan zitten,’ vindt ook oud-CDA-Tweede Kamerlid Hans Hillen. ‘Als je de fracties bij de formatie betrekt, ligt elke vertrouwelijke mededeling binnen een half uur bij de pers. Politici hebben vervolgens de neiging uitspraken te corrigeren of te rechtvaardigen en zijn daar zó druk mee, dat ze het zicht op de normale zaken verliezen.’

Gert Schutte, oud-parlementariër voor het Gereformeerd Politiek Verbond, dat samen met de Reformatorisch Politieke Federatie is opgegaan in de ChristenUnie: ‘Belangrijk is, dat nu de fractievoorzitters met elk één secondant een mandaat hebben gekregen. De vorige keer stonden er allerlei fractieleden om die onderhandelingen heen. Zij hadden niet alleen bijna elk moment de gelegenheid iets in te fluisteren, maar aan hen moest ook bijna elk moment verantwoording worden afgelegd.’ Zo kun je geen zaken doen – in 2003 liepen de onderhandelingen tussen Bos en Balkenende mede daardoor op niets uit.

Geen aannemer

Informateur Herman Wijffels heeft er goed aan gedaan ‘zijn’ clubje onderhandelaars uit hun vertrouwde omgeving te halen. Natuurlijk, via SMS, Blackberry’s en e-mail is iedereen altijd bereikbaar. ‘Maar je kunt je apparatuur ook uitzetten’, meent Schutte. En: ‘Wanneer je invloed wilt hebben op de formatie, moet je er als Kamerlid voor zorgen dat je contact houdt met de juiste mensen,’ weet Hillen uit ervaring. ‘Natuurlijk probeer je je eigen punten onder de aandacht te brengen. Maar dat is iets anders dan dat de onderhandelaar tussentijds terugkomt bij zijn fractie om die te laten goedkeuren wat hij heeft afgesproken.’

De formatie zoals die nu plaatsvindt, grotendeels buiten het zicht van media en Tweede Kamerfracties, geeft de onderhandelaars de kans letterlijk afstand te nemen van Den Haag. Dat maakt het makkelijker elkaars vertrouwen te winnen. Hillen: ‘Wij vonden dat wel leuk, de Verhagen-uitspraak Met Bos ben je de klos tijdens de verkiezingen, maar bij de PvdA waren ze des duivels.’ Als onderhandelaar moet je daar niet steeds door kwaaiige fractiegenoten aan herinnerd worden. Oplossing: zorg ervoor dat je die fractiegenoten niet tegenkomt.

Vertrouwen is van cruciaal belang voor stap twee: afspraken maken. Hoe minder vertrouwen er is, hoe gedetailleerder alles wordt vastgelegd. ‘Het regeerakkoord van Kok-II was een telefoonboek. Vijfentachtig pagina’s!’ herinnert Van Baalen zich. ‘Balkenende-I waren er al vijftig minder, en in 2003 ging het kabinet op basis van vijftien pagina’s aan de slag. Bos en Balkenende hebben zelf de Paarse kabinetten meegemaakt, met compleet dichtgetimmerde regeerakkoorden. Wellicht hebben zij toen gezien welke grote nadelen daaraan kleven.’

Hillen: ‘Je moet klaar zijn voor de uitdagingen van morgen, niet voor de afspraken van gisteren. Je kunt niet de komende vier jaar in een glazen bol zien. Zelfs de voorspellingen van het Centraal Planbureau zijn tegenwoordig maar een kwartaal geldig.’

Een ramp, een tegenvaller of iets anders onverwachts kan het hele scenario overhoop halen. Van Baalen: ‘Een gedetailleerd regeerakkoord geeft de illusie dat alles onder controle is. In werkelijkheid is dat nooit het geval.’

Het heeft nog een ander nadeel om afspraken tot achter de komma vast te leggen. ‘De ministers kunnen alleen nog maar beleid uitvoeren dat in het regeerakkoord is vastgelegd, maar bij het maken van die afspraken waren ze helemaal niet aanwezig. Van sommige ministers is bekend dat ze bepaalde dingen graag anders wilden aanpakken. Maar dat kon eigenlijk niet, omdat er al afspraken over waren gemaakt,’ zegt Van Baalen.

‘Een minister met ambities wil niet uitvoeren wat een paar fractiespecialisten hebben bedacht,’ zegt Hillen. ‘En terecht. Een minister is geen aannemer, maar een architect. Anders kun je net zo goed een directeur voorlichting de leiding geven over een departement.’

Stel tijdens de formatie de kaders vast, en laat die goedkeuren door de fracties. Maak afspraken over de financiering en de lastendruk, zeggen Hillen en Schutte. En accepteer dat er verschillen zijn die niet volledig uitonderhandeld kunnen worden. Daarna schrijven de ministers het regeerakkoord. ‘Over heel moeilijke kwesties kun je procedure-afspraken maken, bijvoorbeeld: over de hypotheekrente moeten we binnen twee jaar als kabinet een standpunt hebben,’ zegt Hillen.

De dood in de pot

Ook PvdA-Tweede Kamerlid Jet Busse­ma­ker, die in 2003 mee-onderhandelde aan de zijde van Wouter Bos, is ervan overtuigd: ‘Het is verstandig meer afstand van het Binnenhof te nemen. Benoem de bewindspersonen en geef hun de kans hun eigen stempel op het beleid te drukken. Voor de Tweede Kamer geldt: hoe gedetailleerder het regeerakkoord is, hoe meer fractieleden zich daaraan gebonden voelen, en hoe minder debat er is.’ Dat is de dood in de pot voor de Nederlandse politieke cultuur. Volksvertegenwoordigers zijn niet aangesteld om te besturen – ook al lijkt dat wel zo wanneer fracties een prominente rol spelen tijdens formatiebesprekingen.

‘Nederland heeft er van oudsher moeite mee een duidelijk onderscheid te maken tussen politiek en bestuur,’ analyseert Douwe Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Elzinga was voorzitter van de naar hem genoemde staatscommissie voor dualisme en lokale democratie, die er onder meer voor pleitte wethouders niet ook aan de gemeenteraad te laten deelnemen. De wet Dualisering Gemeentebestuur is in maart 2002 ingevoerd.

‘De handelsmentaliteit, de traditie van collegiaal bestuur, de consensusgerichtheid en het regentendom hebben ervoor gezorgd dat politieke leiders zich niet makkelijk kunnen manifesteren in Nederland. In Zuid-Europese landen, maar ook bijvoorbeeld in Groot-Brittannië, zie je veel duidelijker het onderscheid tussen enerzijds goede bestuurders en anderzijds politieke leiders die een scherp politiek profiel neerzetten,’ zegt hij. Dat onderscheid is belangrijk, omdat burgers dan kunnen zien dat Den Haag niet een pot nat is.

‘In ons land was oud-VVD-fractieleider Frits Bolkestein zo iemand. Hij zocht graag de marges van de coalitie op toen hij fractievoorzitter was,’ zegt Schutte. ‘De VVD was sowieso meer dualistisch ingesteld dan de andere regeringspartijen. PvdA, CDA en D66 vonden het vaststellen van het regeerakkoord altijd het belangrijkste; daarna was het eigenlijk klaar, en moest het akkoord uitgevoerd worden. Maar partijen zijn de verkiezingen ingegaan met een eigen programma en eigen prioriteiten. Dáár moet je op afgerekend willen worden.’ Dat regeringspartijen in het regeerakkoord alvast proberen de buit binnen te halen, is volgens Schutte een ‘angststrategie’.

Er is nóg meer moed nodig, denkt Elzinga. ‘Het geeft de politiek meer profiel als je kunt accepteren dat regeringspartijen ook wel eens met andere fracties in zee gaan. Zo gaat de SP natuurlijk de kanonnen openen als het volgende kabinet met zijn sociaal beleid komt. Dat kabinet moet dan de ruimte creëren om zo’n club de wind uit de zeilen te nemen. De PvdA moet af en toe met de SP kunnen meegaan.’

Goede bestuurders en geprofileerde politici zijn een, weliswaar verlaat, antwoord op Pim Fortuyn, zegt Elzinga. ‘Je laat zien dat er keuzes zijn, en waar die liggen. De klassieke bestuurderspartij staat onder druk sinds Fortuyn. Je moet een politiek profiel maken, ook al zit je in de regering. Doe je dat niet, dan grijpen plebiscitaire politici zoals Rita Verdonk hun kans.

Ik denk zelf dat politieke partijen onmisbare organisaties zijn. Maar om als parlementair systeem een overlevingskans te hebben, moet je er wel voor zorgen dat partijen levende organismen blijven. En in de Kamer flink lawaai maken.’