reconstructie

Brainport Development NV wil van de regio Eindhoven het ‘high tech centrum van Europa’ maken. De overheidsonderneming brengt bedrijven, overheden en kennisinstellingen samen en omvat ontwikkelingsmaatschappijen, publieke investeringsfondsen en allerhande netwerken. Om precies te zijn verbindt brainport ‘high tech, design, hoogwaardige maakindustrie en ondernemerschap’. Ze doet dat niet op z’n boerenfluitjes, maar vanuit een ‘filosofie, een mentaliteit, een Brabantse manier van doen’. Zo kan de brainport een ‘groeiversneller’ zijn op ‘economisch, maatschappelijk en persoonlijk vlak’. In 2011 ontving Brainport regio Eindhoven, als opvolger van Suwon in Zuid-Korea, de onderscheiding ‘slimste regio van de wereld’ van de ‘intelligent community think tank’.

Die Brainport regio Eindhoven vormt nog maar het begin van de Brabantse ontwikkelstrategie: binnen enkele jaren zal er in heel zuid-oost Nederland op volle toeren een ‘hersenhaven’ (mijn vertaling) draaien. Met het bruisende Eindhoven als kloppend hart, maar vergeet bijvoorbeeld ook de Limburgse regio Venlo niet.
Die grootse ambitie vraagt natuurlijk om belangrijke strategische beslissingen. Daartoe is ‘de commissie’ in het leven geroepen. In de commissie nemen burgemeesters en gedeputeerden plaats, naast enkele vertegenwoordigers van het bedrijfsleven zoals Elies Lemkes-Straver, directeur van de vereniging voor ondernemers in de groene ruimte. Voor het soepel functioneren van ‘de commissie’ is het kastelenoverleg, waar de Commissarissen van de Koning de trotse gastheren zijn, de essentiële smeerolie. Het ministerie van Economische Zaken schuift gezellig aan en zo wordt in kleine kring besloten over de toekomst van de regio, achter de slotgracht van Kasteel Dussen en onlangs zelfs in het Belgische Château Neercanne, waar Eurocommissaris Frans Timmermans warme woorden sprak. Het gaat hierbij om het afstemmen van investeringen van honderden miljoenen euro’s; variërend van acht miljoen euro voor een trainingscentrum voor helikoptermonteurs (het rotary wing centre) tot zo’n 65 miljoen euro voor de Maastricht health campus.

Leisureboulevard

Voor wie bang is dat de vergezichten hier ophouden, is er een mooie verrassing: Noord-Brabant ziet zichzelf niet alleen als brainport maar ook als ‘dreamport’.
De dreamport wordt gerealiseerd vanuit de Brabantse Leisureboulevard waarin eveneens overheden, ondernemers en onderwijsinstellingen zijn verenigd. Zo hoopt Brabant tienduizend extra banen te scheppen in de vrijetijdsindustrie en wordt er verdergeborduurd op het succes van pretpark De Efteling en Safaripark Beekse Bergen.
Er is een regionaal ontwikkelingsfonds opgericht dat, aldus het persbericht, ‘achter grote (inter-)nationale partners aan gaat die willen deelnemen of voorzieningen exploiteren’. De dreamportdirectie gaat jagen op hotelketen Hilton en animatiestudio Pixar. De ‘strategische partners’ van de Leisureboulevard zijn onder andere ‘Ericsson Telecommunicatie, KvK Brabant en de gebiedscommissie Wijde Biesbosch.’
De betrokken overheidsvertegenwoordigers van de provincie en de gemeente Tilburg zullen vast het belang van hun inwoners voor ogen houden. Maar aan die inwoners wordt niets gevaagd.
Die inwoners hebben ook niet veel te zeggen over de andere initiatieven van de provincie.
Met het initiatief ‘Logistics Cities’ wil Noord-Brabant de derde logistieke ‘hotspot’ van Nederland creëren. De provincie verwacht een toename van vijftig procent aan goederen die via Brabant hun weg naar Europa afleggen en rekent op maar liefst tienduizend nieuwe banen in de logistiek. En dan is er ook nog de ‘Care Avenue’, waarmee Brabant zich in de zorgsector wil onderscheiden. De Stuurgroep Care verenigt met dat doel bedrijfsleven, overheid en kennissector. Maar hier moet Brabant vooralsnog een pas op de plaats maken: er is nog geen fonds voor de Care Avenue. Nu de precieze ambities nog moeten worden benoemd en het geld nog moet worden gevonden, lijkt het een mooi moment om ook Brabanders bij de zorgambities te betrekken. Dan kunnen zij invloed uitoefenen op de toekomst van de zorgsector in hun provincie. Maar dat is op dit moment niet aan de orde.

Hondensnacks in krokodillenvorm

Als de Brabanders de tijd vinden om zich buiten hun dreamports, brainports en logistieke hotspots te begeven, hebben ze behoefte aan een schone en groene omgeving. Op dit moment zijn er in Brabant twee keer zoveel varkens als mensen: dat klimaat is niet bevorderlijk voor creatieve breinen en dromende mensen. Vandaar dat er 240 miljoen in het Groen Ontwikkelfonds Brabant is geïnvesteerd om gronden aan te kopen voor natuurgebied. De land- en tuinbouworganisaties participeren in het fonds en RECRON, de vereniging van Recreatieondernemers Nederland, doet gezellig mee.
Brabanders wordt niets gevraagd als het fonds haar investeringsbeslissingen neemt.
De toekomst van Brabant krijgt, met andere woorden, vorm vanuit fondsen met klinkende namen waarop slechts indirect democratisch toezicht bestaat. Burgers en hun vertegenwoordigers (de gemeenteraden en Provinciale Staten) hebben nauwelijks iets te zeggen over besteding en uitvoering.
De provincie Noord-Brabant is hierin geen uitzondering. Zo kent Groningen een innovatief en duurzaam MKB-fonds. Dit fonds verschafte een subsidie voor de aanschaf van een verpakkingsmachine voor hondensnacks in kekke krokodillen-, tandenborstel- en egelvormen. Volgens de directeur van Paragon Pet Products ontstaat er dankzij de verpakkingsmachine straks flinke werkgelegenheid. Maar zijn hondensnacks waarvan de vormen zo afwijkend zijn dat ze een speciale verpakkingsmachine behoeven, duurzaam? Wat is er precies innovatief aan? En voor wie creëert een automatische verpakkingsmachine werkgelegenheid?

praktisch buitenspel

Gemeenten en provincies kiezen er steeds vaker voor om hun ambities onder te brengen in fondsen die op afstand staan van de gemeenteraden of Provinciale Staten. De zogenoemde triple helix van bedrijfsleven, overheid en kenniscentra keert in deze verschillende varianten steeds terug. Die triple helix mag participeren in ‘regional development boards’, raden van commissarissen of stichtingsbesturen.
Maar de betrokken bewoner die het beleid graag kritisch wil volgen of voorstellen wil doen om de besteding van het geld te verbeteren, kan nergens terecht.
De overheidshuishouding in Nederland krijgt zo het karakter van een fondseneconomie die de verantwoordelijkheid voor de besteding van miljoenen overdraagt aan programma-autoriteiten, controllers, participatiemaatschappijen of onafhankelijke directies.
Wellicht is dat ook een van de redenen waarom de verkiezingen voor gemeenteraden en Provinciale Staten op weinig belangstelling mogen rekenen: de gemeenteraden en Provinciale Staten staan praktisch buitenspel waar het de economische ontwikkeling van hun omgeving betreft.
Zo heeft de gemeente Amsterdam 62 miljoen euro uitgetrokken voor een noodfonds zorg, werk en jeugdzorg. Er moet minimaal 1 miljoen euro per keer worden aangevraagd. Het geld wordt door de ‘controller’ verdeeld en staat onder controle van de wethouder. Omdat het om noodgevallen gaat, hoeft er alleen verantwoording achteraf te worden afgelegd aan de gemeenteraad. Dat zijn dus maximaal 62 uitkeringen van tenminste 1 miljoen euro, die aan het bestaande beleid worden geplakt en waarvan de besteding alleen na afloop kan worden gecontroleerd door raadsleden.
Als de volksvertegenwoordigers een voorstel tot oprichting of deelneming in het fonds hebben goedgekeurd, kunnen ze alleen nog maar hopen dat de onafhankelijke directie zich aan de afgesproken randvoorwaarden houdt.

u kunt eigenlijk nergens terecht

Een tekenend voorbeeld van een complexe fondsenstructuur is het fonds Kansen voor West II, de opvolger van Kansen voor West. Dit fonds mag vanaf 2015 190 miljoen gaan verdelen om de Randstad te versterken. Er zal worden ingezet op innovatie in het MKB, stedelijke ontwikkeling en koolstofarme economie.
‘Kansen voor West’ is opgericht door de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht en de provincies Noord-Holland, Utrecht, Zuid-Holland en Flevoland. 190 miljoen euro is veel geld, maar in de vorige periode verdeelde Kansen voor West zelfs ruim 310 miljoen euro uit een Europese regionale subsidie.
De oprichters hechten veel waarde aan een gedeelde machtsuitoefening: de managementautoriteit is ondergebracht in de gemeente Rotterdam, het programmabureau bij de provincie Flevoland. In de stuurgroep zitten de vier provincies en gemeentes. De colleges van B & W van de verschillende steden zijn programma-autoriteit voor de projecten in hun steden. De auditautoriteit valt voor een deel onder het ministerie van Financiën en voor een deel onder het ministerie van Landbouw. In het comité van toezicht, onder voorzitterschap van de minister van Binnenlandse Zaken, zitten vertegenwoordigers van sociale partners, bedrijfsleven, kennisinstellingen, gemeenten, provincies, de Europese commissie en natuur- en landschapsorganisaties.
Stel nu dat u als inwoner van West-Nederland uw democratische rechten wilt gebruiken om invloed uit te oefenen op de besteding van deze gelden: u bespeurt bijvoorbeeld te weinig onderlinge samenhang tussen de programma’s Versterking hart Afrikaanderwijk 2013-2015 en de opschaling van het restwarmtenet in Dordrecht. Dan kunt u eigenlijk nergens terecht. Het fonds vormt geen inzet van verkiezingen, en de besteding van de miljoenen wordt niet kritisch gevolgd door de politici of media.
revolverende fondsen
Waarom zouden geïnteresseerde burgers geen onderdeel kunnen uitmaken van het bestuur van Kansen voor West?
De laatste, hippe, ontwikkeling binnen de fondseneconomie is die van de zogenaamde ‘revolverende fondsen’ (de term is een vertaling van het Engelse ‘revolving fund’).
Deze fondsen stellen zich tot doel om hun kapitaal maatschappelijk of economisch te laten renderen zonder dat de inleg afneemt. De fondsen verschaffen leningen met gunstige rentes die door de aanvragers weer moeten worden terugbetaald. Ze zijn razend populair bij volksvertegenwoordigers die in revolverende fondsen een kans zien om hun potjes subsidiegeld niet binnen een paar jaar te zien opdrogen, maar tot aan het einde der tijden te kunnen inzetten voor mooie doelen als woningbouw, versterking van de regionale concurrentiekracht of energieneutraliteit. Nog mooier wordt het natuurlijk als ook private partijen in zo’n maatschappelijk fonds participeren.
Het laatste lukt niet erg. Volgens de handreiking voor revolverende fondsen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) houden private partijen er, verrassend genoeg, niet van om hun geld in een fonds te stoppen waarover ze maar beperkte zeggenschap hebben. In de praktijk zijn overheden daarom vaak de enige aandeelhouders van de fondsen. Vanwege Europese staatssteunregels mogen die overheden zich echter niet direct met de besteding van het geld bemoeien. Het beheer van de fondsen wordt daarom op afstand van de overheid geplaatst en vaak ook aanbesteed.
Een overzicht uit 2013 noemt het energiefonds van de provincie Overijssel (250 miljoen euro) dat wordt beheerd door de ASN bank met advies- en ingenieursbedrijf Royal Haskoning DHV en Start Green Venture Capital. Het Amsterdamse energie- en klimaatfonds (45 miljoen) wordt beheerd door het investeringsconsortium e3. Die partijen zullen gewetensvol hun investeringsbeslissingen nemen, maar van enige democratische betrokkenheid is bij hun beslissingen geen sprake.
Ook als het beheer in publieke handen blijft, is de afstand tussen kiezer/volksvertegenwoordiger en investeringsbeslissing groot. Zo worden in Brabant het Innovatiefonds (125 miljoen euro) en het Breedbandfonds (50 miljoen euro) door de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM) beheerd. De BOM heeft als aandeelhouders het ministerie van Economische Zaken en de provincie Brabant. Algemeen directeur Jan Pelle en financieel directeur Mike van Meurs zijn aan die aandeelhouders verantwoording schuldig en hebben weinig reden om de Brabantse bevolking bij hun beslissingen te betrekken.

duizend banen minder

Een als succesvol bekend staand voorbeeld van een revolverend fonds is PPM Oost (participatiemaatschappij Oost Nederland), dat is opgericht door het ministerie van Economische Zaken, de provincie Gelderland en de provincie Overijssel om de economie in het Oosten aan te zwengelen. Het fonds financierde medische start-ups, en investeerde daarnaast bijvoorbeeld in modelautobedrijf Replicars, dat als slogan hanteert: ‘your modelcar distributor from the Netherlands.’
PPM Oost is de uitvoeringsorganisatie van de NV Oost, dat dezelfde aandeelhouders kent.
In het jaarverslag 2013 van NV Oost valt te lezen dat het dat jaar met haar investeringen ongeveer duizend banen minder realiseerde dan het zich tot doel had gesteld.
Moet daar niet iemand publieke verantwoording over afleggen?
De prestaties van PPM Oost vallen, met enige moeite, in elk geval te controleren. Maar de meeste fondsen en uitvoeringsorganisaties beperken zich op hun websites tot juichende persberichten die geen of weinig inzicht geven in de wensen en de resultaten van hun beleid. Op de website van het Friese Fûns Skjinne Fryske Energzjy vind je nieuwsberichten als ‘Feestelijke Opening Fries Energiefonds’ of ‘8000 zonnepanelen op Friese daken’. De nieuwsbrief van Brainport Regio Eindhoven bevat opgewekte mededelingen als ‘Vriendschapspenning Eindhoven voor Joop Sistermans, IBIS Power met volle energie vooruit en recordjaar voor VDL Groep.’ Voor richtinggevende discussies of slecht nieuws is in de nieuwsbulletins geen plaats. Dat is vreemd, als je bedenkt dat het om publiek geld gaat waarvan de besteding toch steeds onderdeel van een publiek debat zou moeten zijn. De berichtgeving van die fondsen over hun eigen prestaties zou er dan toch naar moeten streven om dilemma’s inzichtelijk te maken.

grote verliezer is de democratie

Door de toenemende bezuinigingen en de politieke wens om zich minder direct met de samenleving te bemoeien, kiezen overheden er steeds vaker voor om hun ambities vanuit fondsen vorm te geven: subsidiëren is uit, investeren is in. De fondsen hopen met hun private structuren op deelname van andere partijen. In de praktijk valt de financiële participatie van private partijen en de betrokkenheid van kennisinstellingen (de triple helix) vaak behoorlijk tegen. Ze praten en beslissen wel mee over de besteding van het overheidsgeld, maar brengen weinig middelen in. De grote verliezer is de democratie. De fondsdirecties bepalen hun eigen beleid en leggen pas na afloop verantwoording af. De aansprakelijkheid van de directies loopt via de aandeelhouders. Er zitten, met andere woorden, wel heel veel schakels tussen de fondsdirecties enerzijds en de volksvertegenwoordiger en kiezer anderzijds om nog van democratische invloed te kunnen spreken.
De organisatiestructuur van de fondsen is niet alleen complex, ze is voor de geïnteresseerde ook nog eens nauwelijks te achterhalen. Zo kent het Friese Energiefonds een ‘investeringscommissie’ en wordt het beheerd door Stimuleringsfonds Volkshuisvesting, Nationaal Groenfonds en (opnieuw) e3. Wat is hun onderlinge verhouding? Hoe kunnen we hun beslissingen volgen? Wat is er wel en niet openbaar aan hun afwegingen? Hoe leggen ze verantwoording af?
Ruud van Raak, van de managementautoriteit Kansen voor West, stelt in een interview dat hij dankzij cofinanciering geen 310 miljoen euro voor Kansen voor West heeft verdeeld, maar zelfs 770 miljoen euro. Welk bedrag klopt? En bestaat al die cofinanciering echt uit harde euro’s?
Zouden mensen als Imke Carsouw, algemeen directeur Brainport Development, Miriam Dragstra, directeur BOM Capital of Marius Prins van PPM Oost geen regionale bekendheden moeten zijn die direct het gesprek aangaan met de bewoners van de regio?

veel transparanter

Let wel, er valt natuurlijk veel te zeggen voor de instelling van fondsen: ze hebben een duidelijk doel voor ogen en werken vaak met een klein team waardoor ze sneller kunnen handelen dan de ambtelijke diensten. Mijn punt is dan ook niet dat de fondsentrend moet worden gekeerd, maar dat hun bestuursstructuren te veraf staan van volksvertegenwoordigers en kiezers, die bovendien nauwelijks van hun bestaan op de hoogte zijn.
De aankomende jaren mogen we verwachten dat nog meer geld ondergebracht zal worden in fondsen die hun eigen besturen en hun eigen beleid hebben. De klassieke polderorganisaties (vakbonden; natuur- en milieuorganisaties; cultuurfondsen; pensioenfondsen) worden er naar goede Nederlandse traditie nog wel bij betrokken, maar hun achterban slinkt en hun bestuursmodellen zijn zeker niet transparanter dan die van de overheid.
Fondsen zouden dan ook veel transparanter moeten communiceren en democratischer moeten worden ingericht, door burgers in het bestuur te laten deelnemen en – waarom niet? – af en toe referenda uit te schrijven over hun beleidskeuzes.
Het zou ook goed zijn om bij sommige fondsen degenen voor wie het geld is bestemd, zeggenschap te geven over de besteding ervan. Laat bijvoorbeeld ouders die zich zorgen maken om overgewicht meebeslissen over de besteding van de JOGG (jongeren op gezond gewicht)-gelden, of minima over het geld uit een Jeugdcultuurfonds, natuurliefhebbers over groenfondsen, werklozen over participatiefondsen et cetera. Ze hoeven er niet volledig de dienst uit te maken, maar echte invloed in de vorm van stemrecht lijkt redelijk en legt meer gewicht in de schaal dan een stem bij lokale verkiezingen.
Een mooie start voor zo’n experiment zou wellicht het Groningse fonds kunnen zijn dat straks de schade van de gasboringen moet gaan beoordelen. Neem Groningers eens op in het bestuur van dat fonds, laat ze stemmen over principiële afwegingen en geef direct getroffenen van de aardbevingen een eigen stem.
Voor het vertrouwen in de politiek en in de bredere organisatie van de samenleving is in elk geval nodig dat overheden zich het democratisch tekort van de fondseneconomie aantrekken. Dat scheelt straks heel wat schandalen en parlementaire enquêtes.