integriteitsdossier

Zeg Vianen en je ziet Lekbruggen vol files. Dat daar beneden, aan de rivier, een vestingstadje ligt uit 1336 weet vrijwel geen automobilist. Neem de statige Voorstraat met zijn patriciërshuizen. Of de vele tientallen meters strekkende oude stadsmuur. Kon je de autoruis van de A2 en A27 zacht zetten, dan waande je je onder de monumentale Lekpoort even terug in de zeventiende eeuw. Trouwens, die files vallen tegenwoordig vaak mee.

Een modelgemeente, ogenschijnlijk. Volg het nieuws op de website van de belangrijkste lokale krant, Het Kontakt: brandje geblust aan de Achterkade. De plaatselijke judoheld die op high tea mag bij CDA-burgemeester Groeneweg. Een aankondiging van de terugkomdag van de ‘vakantiebijbelweek’. Hollands welvaren aan de Lek.
En toch moest minister Plasterk zich onlangs over keurig Vianen komen verantwoorden in de Tweede Kamer.

Inbinden

Eigen regels, daar houden ze namelijk van in ‘Vrijstad Vianen’, zoals de gemeente zich graag afficheert. Komt voort uit de tijd van de Spaanse inquisitie, toen elk pamflet hier mocht worden gedrukt. Van die onafhankelijkheid zijn de ruim zestienduizend inwoners volgens burgemeester Groeneweg nog steeds doordrenkt. ‘Elke Vianees is ontiegelijk trots op zijn stad.’
In het stadhuis somt hij voorbeelden op van die Vianese eigenzinnigheid. De vuilnisophaaldienst die vrijwel elke gemeente allang heeft uitbesteed, die is in Vianen nog steeds in overheidshanden. En in het binnen één collegeperiode bedachte, ontworpen én gebouwde sportcentrum bedienen ambtenaren het bezoek. ‘We hebben er als lokale overheid onze eigen bar,’ grapt Groeneweg.
Maar dat viel allemaal in het niet bij die Kamervragen, begin december. Vianen had zich misdragen. En vrijwel niemand in de vrijstad die het serieus leek te beseffen.
Wat was hier aan de hand? Dit. Na de gemeenteraadsverkiezingen van mei 2014 sloten vijf partijen in Vianen een coalitieakkoord. Eén probleem: de gemeente mag vanwege haar inwonertal maximaal vier wethouders hebben. Eén partij kon dus niet meeregeren. Doen ze in Vianen niet moeilijk over. Ach joh, zeiden burgemeester en wethouders tegen gemeenteraadslid Harry van Tilburg van Lokaal Alert: dan schuif jij toch gewoon elke week bij de vergaderingen van het college aan? Stemmen we de besluitvorming onderling wel even af.
Een raadslid als vijfde wiel van het college – raakten hier bestuur en het toezicht daarop niet al te innig verstrengeld? Welnee, vond op D66 en de ChristenUnie na de volledige zeventienkoppige Vianese gemeenteraad. Totdat een journalist van vakblad Binnenlands Bestuur incognito een raadsvergadering bijwoonde en van de gang van zaken steil achterover sloeg. ‘Het is te hopen,’ schreef hij, ‘dat het gemeentebestuur zoiets als verkeerswetten of privacyregels niet zo laconiek hanteert als de Gemeentewet. Anders zou het in Vianen naast een bestuurlijke knutselclub ook nog eens levensgevaarlijk kunnen worden.’
Bám, die zat. Vianen moest inbinden, schreef Plasterk aan de Tweede Kamer. Maar hoe uniek is de Lekstad in de wijze waarop college en gemeenteraad zonder lokale tegenwind samen kunnen optrekken? Het is een relevante vraag nu gemeenten sinds 1 januari van dit jaar de jeugdzorg, ouderenzorg en het participatiebeleid van het Rijk hebben overgenomen. Hun gezamenlijke begrotingen stijgen daardoor met bijna een kwart tot ruim 50 miljard euro. Met dit soort getallen kun je geen ‘bestuurlijke knutselclub’ gebruiken en zijn heldere afspraken over controle vereist.
Dreigen die in de soep te lopen, dan behoren de waakhonden van het lokale bestuur meteen aan te slaan: de regionale journalistiek en de Gemeentelijke Rekenkamer. Maar die hielden, tot de collegekwestie door een landelijk medium bij toeval werd ontdekt, een half jaar lang de kaken op elkaar.
Bello had even andere prioriteiten.

kwispelend Schoothondje

‘Ja, het is een mooi voorbeeld, Vianen,’ vindt Quint Kik. ‘Een gemeente op de rand van Utrecht en Zuid-Holland, grotendeels buiten bereik van de landelijke media en dus aangewezen op de lokale pers.’ Kik deed onderzoek naar de staat van de regionale verslaggeving, in opdracht van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek. Conclusie van het half februari verschenen rapport Gelukkig zijn hier geen journalisten: de waakhond is in grote delen van Nederland vervallen tot kwispelend schoothondje.
Vooral in gemeenten tot 50.000 inwoners, zoals Vianen, is het volgens Kik met de controle van het lokale bestuur vaak bedroevend gesteld. ‘Maar ook een veel grotere stad als Delft, bestuurlijk door de provincie nota bene onder curatele gesteld, moet het vrijwel zonder serieuze lokale pers doen.’
Opeenvolgende reorganisaties en bezuinigingen hebben de slagkracht van de regionale media uitgehold. Meer dan de helft van het lokale nieuws, turfde Kik met zijn collega’s, gaat op aan politieberichten en de culturele agenda, veelal klakkeloos overgenomen. ‘Aan het schetsen van de achtergronden van het nieuws of aan eigen onderzoek komt vrijwel niemand meer toe.’
Van de gewenste ‘concurrentie’ en dus ‘elkaar scherp houden’ is volgens het rapport in veel van dergelijke gemeenten dan ook geen sprake. De inwoners zijn voor de lokale berichtgeving voornamelijk aangewezen op één enkel medium. Ook in Vianen, dat in een eerdere versie van het onderzoek onder tachtig gemeenten als een van de slechtste scoorde.
Suzanne Allard weet het nog uit de tijd dat ze haar burgerbeweging Platform Vianen begon met een bestorming van het stadhuis, zomer 2000. Het ‘dove en blinde gemeentebestuur’ dat tegen de wens van de bevolking afkoerste op opname van Vianen in de provincie Utrecht moest hoognodig worden wakker geschud. Bij weekblad Het Kontakt trof ze een jonge redacteur die zich in zijn stukken vaak scherp uitliet over bestuurlijke dossiers. Allard: ‘Dat kon niet, vond het toenmalige college. Die jongen moest zijn toon matigen, anders zou de gemeente de stekker trekken uit de gemeentelijke informatiepagina’s, een financiële klap voor de krant. Zo werd met kritische geluiden afgerekend.’
Het hok van de huidige waakhond, Dick Aanen, staat liefst vijftig kilometer noordwaarts, in Amstelveen. Per week heeft de Kontakt-redacteur nog een halve dag om het bestuur van Vianen kritisch te volgen. ‘Al voel ik me vrij om alles te schrijven wat ik wil, wij zijn nog steeds afhankelijk van de twee pagina’s gemeentelijke mededelingen,’ zegt hij. ‘Dat levert advertentiegeld op en, nog belangrijker, een platform waar andere adverteerders gevoelig voor zijn.’ Bij twee recente bestuurlijke affaires in buurgemeente Leerdam ging zijn blad om die reden ‘bewust niet tot het gaatje’. Verder mist hij ook gewoon de tijd voor onthullende verhalen, stelt Aanen. ‘En nee, ik voel niet de behoefte om in de krant mijn mening over misstanden te ventileren.’
‘Hier in Vianen heerst een ingeslapen bestuurscultuur,’ stelt het D66-raadslid Christa Hendriksen onomwonden. ‘Zeker, er gaat veel goed. Maar het is jammer dat er door lokale media niet veel harder aan de hekken wordt gerammeld.’

Nuttige waakhond

Op Aanens bericht over het nieuw aangetreden Vianese college in mei 2014 (‘Dat is vrij, zo niet absoluut uniek in bestuurlijk Nederland’) volgde ruim een half jaar stilte, ook in Het Kontakt. Niemand in Vianen leek nog aanstoot te nemen aan de opmerkelijke constructie van B&W. Waar bleef in die tijd die andere lokale hekkenrammelaar, de gemeentelijke rekenkamer?
Sinds de Wet dualisering gemeentebestuur, waarin de functies van college en gemeenteraad na advies van de staatscommissie-Elzinga uit elkaar werden getrokken, is die verplicht gesteld voor elke Nederlandse gemeente. Om op last van een of meer raadsfracties of op eigen initiatief de doelmatigheid van lokaal beleid te onderzoeken.
Een nuttige waakhond, dus. Maar over het ras van deze Bello en de scherpte van zijn tanden legde de wetgever bij de geboorte van het dier in 2002 helaas bar weinig vast. ‘Het begon er al mee dat de Tweede Kamer naast rekenkamers ook rekenkamercommissies toestond,’ zegt voorzitter Jan de Ridder van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVVR). ‘In de ene mochten geen raadsleden zitten en in de andere wel. Er werd geen norm voor een budget vastgelegd, geen heldere criteria waar een rekenkamer aan moest voldoen. Sommige rekenkamercommissies zijn geheel gevuld met raadsleden. Dan krijg je meteen een andere sfeer. Dan wordt een rekenkamer een politiek orgaan in plaats van een onafhankelijk controle-instrument.’
In Vianen liep het ook zo. De Rekenkamer die in 2006 in het leven werd geroepen, verrichtte in totaal vier keer onderzoek. Elke keer op eigen initiatief, weet voormalig lid Ruud Sporrel nog, dus nooit op verzoek van de raad. De bevindingen van de Vianese Rekenkamer over onder meer de gemeentelijke inkoop en de inhuurkosten van externen (twee keer zo hoog als bij vergelijkbare gemeenten) werden voor zoete koek geslikt, zonder dat er door raad of college vervolgens concrete maatregelen werden genomen.
Sporrel: ‘De onwennigheid leek groot.’ En ja, beaamt hij, er waren ook gemeenteraadsleden die de Rekenkamer in plaats van als een nuttig controle-instrument eerder als bedreiging zagen. Want hun taken werden zo nog eens overgedaan én kritisch onder de loep genomen.
Kort en goed: in 2010 schrapte Vianen de 20.000 euro die jaarlijks voor de Rekenkamer werd vrijgemaakt. Bello kreeg een spuitje. Burgemeester Groeneweg zegt het zo: ‘Ze zeiden verstandige dingen waar we niks aan hadden. En het kostte nog geld ook. Toen hebben we de rekenkamer gauw de nek omgedraaid.’
Een unieke moord? Welnee. Een Nieuwsuur-onderzoek bracht in januari aan het licht dat meer dan de helft van de Nederlandse gemeenten de afgelopen tijd op deze waakhond heeft bezuinigd, vaak fors. ‘Begrijpelijk,’ zegt NVVR-voorzitter De Ridder. ‘Elke gemeente moest schrappen in de uitgaven. Maar een bezuiniging op het rekenkamerbudget na een voor het gemeentebestuur onprettig onderzoek roept vraagtekens op. Hoe lastig ook te bewijzen, het kan een afrekening zijn. Wat ik vooral zie is dat een rekenkamer, een instrument dat er gewoon moet zijn, bij Nederlandse gemeenten nog steeds niet ingeburgerd is en daardoor makkelijk kan worden gemarginaliseerd.’
Sinds dit jaar heeft Vianen een ‘auditcommissie’ met een gehalveerd budget, waarin alle raadsfracties zijn vertegenwoordigd maar zonder onafhankelijke leden.
De Ridder vreest de gevolgen. ‘De scherpte in de controle gaat ontbreken, nu al de achilleshiel van het openbaar bestuur. Controle is niet sexy. Het is niet waarvoor je in de politiek bent gegaan. Juist daarom is het ontzettend belangrijk dat je een orgaan hebt dat de organisatie scherp houdt en af en toe lastig langskomt.’

Miljoenen verdwenen

Ook Vianen kent zijn omstreden dossiers, weet Suzanne Allard van Platform Vianen. Het omstreden bouwproject Sluiseiland aan de Lek dat ondanks ‘enorme voorinvesteringen’ maar niet van de grond komt, bijvoorbeeld, of de ‘onbeheersbare stadhuisverbouwing’. ‘Er zijn hier miljoenen in het putje verdwenen door onhandig en onoordeelkundig bestuur. En met alle nieuwe uitdagingen op de gemeentelijke agenda groeit dat probleem exponentieel.’
Allard doelt op de per 1 januari door het Rijk aan gemeenten overgedragen taken in het sociale domein. Om die goed uit te voeren, zijn gemeenschappelijke regelingen onder gemeenten schering en inslag. Ook Vianen kocht de zorg gezamenlijk in met de naburige gemeenten Lopik, IJsselstein, Houten en Nieuwegein.
PvdA-steunfractielid Marianne Wittebol in Vianens buurgemeente Zederik (tevens oud-lid van de Vianese Rekenkamer) schetst hoe dat in de praktijk gaat: ‘Wij hadden over de kaderstellende nota jeugdzorg best wat op te merken. Stond er één zinnetje onder in het document: als u één woord verandert, willen zestien andere gemeenten dat ook. Dan zijn we weer een jaar verder. Zo veel tijd kon de inkoop van jeugdzorg niet verdragen. Dus slikken gemeenteraden zo’n constructie.’
Het is die ontwikkeling die landelijke rekenkamervoorzitter De Ridder zorgen baart. Ook om een andere reden: de subsidierelaties tussen gemeenten en zorgaanbieders worden bijna overal vervangen door inkooprelaties. Hij zegt: ’In de Gemeentewet is vastgelegd dat wij als Rekenkamer bij elke gesubsidieerde instelling binnen mogen kijken die financieel voor meer dan 50 procent afhankelijk is van gemeenten. Maar voor zakelijke contracten is in die wet niets geregeld. Daar kunnen wij dus geen onderzoek doen.’
Volgens De Ridder gaat landelijk gezien ruwweg een kwart van de gemeentelijke begrotingen op aan taken in het sociaal domein. Dus van dat kwart, jaarlijks meer dan tien miljard euro, kan niemand controleren of het doelmatig wordt besteed?
De Ridder: ‘Die kant gaat het nu op, ja.’

Verkeersregelaars

Tien miljard die zonder enige vorm van controle door gemeenten aan de inkoop van zorg wordt uitgegeven. Wie maakt zich daar druk om? Vrijwel niemand nog in Nederland, al helemaal niet in Vianen. De zuidoever van de Lek markeert het eind van de Randstad en het begin van het platteland. Het grootste nieuws in hun Kontakt is vandaag het ‘nijpend tekort aan verkeersregelaars’. ‘Je hoeft geen dagen als verkeersregelaar te staan. Een paar uurtjes per jaar is al genoeg.’
Burgemeester Groeneweg wijst naar een recent onderzoek van Berenschot, waarin zo’n 85 procent van de Vianezen zich tevreden toont over college en raad. Prachtige cijfers, vindt Groeneweg, in een land waar de bevolking er immers een nationale sport van maakt om over haar bestuur te zeuren.
Suzanne Allard van Platform Vianen barst in lachen uit. Twaalf jaar probeerde ze met haar burgerinitiatief de bestuurscultuur in Vianen te veranderen. Twee keer werd de daaruit voortgekomen politieke partij de grootste in de Vianese raad. ‘Maar het is ons niet gelukt de macht van de bestaande partijen te breken. Wat de uitslag ook was, ze regeerden toch wel door.’
Haar partij ageerde tegen het dure stadhuis, tegen het ‘topzware sportcentrum’ en tegen een wethouder die grootschalige bomenkap in de gemeente wilde doordrukken – te elfder ure voorkomen door de rechter. Maar afgelopen voorjaar gooide Platform Vianen als politieke partij toch ook maar de handdoek in de ring. Allard: ‘We konden wel allerlei beloftes aan de kiezers doen, maar veruit de meeste strandden op de bestuurscultuur. Zoiets werkt op den duur verlammend.’
Sindsdien is van enige oppositie in Vianen nauwelijks nog sprake, zegt Kontakt-redacteur Dick Aanen. ‘Het grote probleem is het aantal nieuwkomers in de raad. Pas na twee jaar kennen ze de procedures. Dan zijn ze al weer bijna weg. Sommige raadsleden mogen dan inhoudelijk best goed zijn, ze bijten niet door en zullen ook niet snel de Rekenkamer inschakelen.’
En de lokale pers? Die heeft, blijkt uit het onderzoek van het Stimuleringsfonds, vooralsnog andere prioriteiten dan de doelmatigheid van de miljardenuitgaven aan de zorg. ‘Wat je hier in de lokale kranten ziet verschijnen, is eerder human interest dan kritische verslaggeving,’ vat burgemeester Groeneweg samen. ‘Er vindt in Vianen geen enkele onderzoeksjournalistiek plaats. Dat vind ik kwalijker dan het ontbreken van een Rekenkamer. Een kritische pers kan bestuur en bevolking dichter bij elkaar brengen.’
‘Laat gemeenten eens schrappen in de afdelingen voorlichting die overal massaal zijn opgetuigd,’ zegt onderzoeker Kik. ‘En maak dat geld vrij voor een nieuw onafhankelijk en regionaal werkend journalistiek platform.’
Een utopie, vooralsnog, in vrijstad Vianen. ‘We zijn een goed functionerende gemeente met 20.000 inwoners,’ stelt burgemeester Groeneweg. ’Financieel staan we sterk en we hebben goeie afspraken in het sociale domein. Natuurlijk, als je bedonderd wilt worden, kan dat altijd. Maar een van de bases van lokaal bestuur is dat je elkaar kunt vertrouwen. Dat is zoals we het hier in Vianen al eeuwen gewend zijn te doen.’
‘Hier moet je niet aankomen met kritische vragen,’ vat Allard samen. ‘Het moet in Vianen wel gezellig blijven.’

Eén achtergrondverhaal per twee weken

Zo’n 70 procent van de berichtgeving over lokaal beleid bestaat uit korte nieuwsberichten, zo blijkt uit recente cijfers van het Stimuleringsonderzoek voor de Journalistiek. De rest omvat interviews, commentaren en andere achtergrondartikelen. In grote gemeenten (meer dan 50.000 inwoners) verschijnen per week gemiddeld vier achtergrondartikelen over lokaal beleid. In kleinere gemeenten is dat één achtergrondartikel per twee weken. Vrijwel de helft van de Nederlanders woont in een kleinere gemeente.
Rekenkamer slaapt in 35 gemeenten

In 2013 beschikte 91,6 procent van de toen 408 Nederlandse gemeenten over een rekenkamer die in de voorafgaande twee jaar ten minste één onderzoeksrapport had opgesteld. Dat is het bescheiden criterium dat door de rekenkamervereniging wordt gesteld voor een ‘actieve rekenkamer’. Bij zo’n 35 gemeenten was de rekenkamer tijdelijk of definitief ‘slapend’: in de twee voorafgaande jaren werd geen enkel onderzoek verricht. Het gemiddelde budget per rekenkamer bedraagt jaarlijks circa 25.000 euro. (Bron: ‘De staat van de rekenkamer’, NVVR, 2013.)

Noodkreet

De gemeente Heerenveen huurt vanaf februari een journalist die verslagen maakt van de raadsvergaderingen. Het betreft ‘een noodkreet’, zegt burgemeester Tjeerd van der Zwan, omdat de regionale pers het bij de vergaderingen vaak laat afweten. De journalist wordt geacht ‘zo objectief mogelijk’ verslag te doen en de besluitvorming niet voor de lezer te duiden. De verslagen worden gepubliceerd op de website van de gemeente. Het betreft een proef van een half jaar. Vier jaar geleden schakelde ook de gemeente Renswoude een journalist in, een experiment dat inmiddels is gestopt.