<div class="lead">Door de onschendbaarheid van VN-personeel blijven seksueel misbruik en andere misstanden onbestraft. Begin vorige maand nam klokkenluider Anders Kompass daarom na bijna twintig jaar ontslag bij de Verenigde Naties. ‘Er heerst straffeloosheid binnen de VN.’</div>
‘Veel stafleden binnen de Verenigde Naties zijn bang. Ze hebben ervaren dat er vergelding volgt op impopulaire ethische standpunten of het rapporteren van immoreel gedrag in de vorm van buitenspel zetten, pesten, plotseling overgeplaatst worden, slechte beoordelingen en het niet verlengen van het contract.’
De woorden komen van Anders Kompass, voormalig directeur veldoperaties bij de Verenigde Naties. Er heerst straffeloosheid binnen de VN, schrijft hij in de brief waarin hij uitlegt waarom hij begin juni na bijna twintig jaar ontslag nam.
Twee jaar eerder had Kompass seksueel misbruik door VN-medewerkers in de Centraal Afrikaanse Republiek naar buiten gebracht. Hij werd geschorst en er werd een onderzoek ingesteld naar zijn handelen. Vervolgens kon hij weer terugkomen, maar zoals hij zelf zei: ‘Spijtbetuigingen van hogere VN-medewerkers zijn uitgebleven. Ik heb nooit het gevoel gehad opnieuw gewaardeerd te worden als collega.’
<h5>In ruil voor eten</h5>
Wat was er precies gebeurd in de Centraal Afrikaanse Republiek? 
Tussen mei en juni 2014 spraken medewerkers van UNICEF en een Human Rights Officer die in de Centraal Afrikaanse Republiek werkte voor de VN-vredesmissie met zes jongens tussen de acht en vijftien jaar in een vluchtelingenkamp. De jongens vertelden dat ze seksueel misbruikt waren door VN-vredessoldaten in ruil voor eten of een beetje geld en gezien hadden dat andere kinderen werden misbruikt.
De verklaringen van de jongens waren ernstig, maar er werd niet of nauwelijks op gereageerd. Het misbruik ging maanden door nadat de jongens deze verklaringen hadden afgelegd en er een rapport was opgesteld door de betrokken Human Rights Officer.
In juli 2014 waren er twaalf VN-stafmedewerkers op de hoogte van het rapport. Ze wisten dat het misbruik doorging en dat er door de legerofficieren ter plaatse geen enkele actie op was ondernomen. Een van hen bracht de informatie vervolgens in handen van Anders Kompass, zijn meerdere in Genève. Kompass gaf de informatie door aan Franse officieren van justitie, die een kopie van het rapport opvroegen en een onderzoek wilden instellen.
Toen het Franse team in augustus 2014 in de Centraal Afrikaanse Republiek arriveerde, wilden ze er de hoge officieren spreken die als eersten het rapport met de verklaringen van de jongens onder ogen hadden gekregen en daarop geen actie hadden ondernomen. Deze officieren en enkele medewerkers van UNICEF lieten de Fransen weten dat ze zich schriftelijk moesten wenden tot het office of legal affairs in Genève. Daarmee liep het Franse onderzoek vast.
<h5>Niemand nam verantwoordelijkheid</h5>
Op 7 augustus 2014 stuurde Anders Kompass het rapport intern door aan de Office of the United High Commissioner of Human Rights (OHCHR), het orgaan dat internationale mensenrechtenverdragen implementeert. Opnieuw vertraging. Pas maanden later, in maart 2015, werd er voor het eerst gekeken naar de informatie over het seksueel misbruik in de Centraal Afrikaanse Republiek, bijna een jaar nadat de jongens het voor het eerst hadden gemeld.
Met het gegeven dat Anders Kompass vertrouwelijke informatie had ‘gelekt’, werd wel al eerder iets gedaan. De OHCHR vroeg de onderzoeksunit van de VN om het handelen van Kompass te onderzoeken. In maart 2015 werd Kompass gevraagd om af te treden, wat hij weigerde. Hij dreigde naar de pers te stappen. Een maand later werd hij geschorst met behoud van salaris.
Inmiddels hadden de media de zaak opgepikt via Aids Free World, een organisatie die de campagne Code Blue initieerde om seksueel misbruik door VN-soldaten aan de kaak te stellen. In april 2015 verscheen een artikel in The Guardian, waarna andere media volgden. 
Secretaris-generaal van de Verenigde Naties Ban Ki Moon stelde daarop in juni 2015 een onafhankelijke onderzoekscommissie in om de situatie in de Centraal Afrikaanse Republiek te onderzoeken onder leiding van de Canadese hooggerechtshofrechter Marie Deschamps.
<q class="pull-left">De manier waarop de VN reageert, blijkt structureel weinig effectief, ondanks het &#8216;zerotolerancebeleid&#8217; sinds 2005.</q> Het rapport, dat in december 2015 uitkwam, was vernietigend: ‘Het hoofd van de VN-missie in de Centraal Afrikaanse Republiek nam geen enkele actie volgend op de beschuldigingen. Niet alleen nam hij geen maatregelen om het misbruik te stoppen, hij drong er ook niet op aan dat de misbruikte kinderen op een veilige plek werden ondergebracht. Bovendien zorgde hij er niet voor dat de beschuldigingen hogerop in de VN bekend werden. Ondertussen zorgden zowel UNICEF als UN Human Rights er niet voor dat de kinderen goede medische aandacht en humanitaire hulp kregen en namen ze geen stappen om andere kinderen, van wie de ondervraagde kinderen aangaven dat ze ook werden misbruikt, te beschermen. In plaats daarvan werd de informatie van bureau naar bureau en van het ene VN-kantoor naar het andere verplaatst en nam niemand verantwoordelijkheid voor de mensenrechten die geschonden werden. En toen de Franse overheid onderzoek wilde doen en een team naar de Centraal Afrikaanse Republiek stuurde (nadat het rapport door Anders Kompass was gelekt), werd dit verzoek tegengewerkt en vertraagd met allerlei formaliteiten.’
<h5>Campagne Code Blue</h5>
Paula Donovan van Aids Free World werkte zes jaar bij de Verenigde Naties als senior adviseur op het gebied van hiv/aids-bestrijding. In 2007 vertrok ze, gedesillusioneerd over hoe de organisatie met vrouwen en meisjes omging, ook buiten vredesmissies. ‘Toen ik in Nairobi een dronken staflid zich zag opdringen aan een jonge lokaal geworven medewerker, meldde ik dat de volgende dag aan mijn leidinggevende. Ik werd overgeplaatst en het meisje werd ontslagen.’ Samen met Stephen Lewis, voorheen speciaal gezant voor de VN in Afrika op het gebied van hiv/aids-bestrijding, richtte ze Aids Free World op. Donovan: ‘De oorzaken van aidsverspreiding zijn onrechtvaardigheid, ongelijkheid en misbruik.’ Donovan weet waarover ze het heeft als het gaat om seksueel misbruik door VN-soldaten, de campagne Code Blue van Aids Free World brengt nieuwe aantijgingen vaak als eerste naar buiten. Donovan: ‘De VN richt zich nu op het vereffenen van de zaak in de Centraal Afrikaanse Republiek en hoopt dat de aandacht niet op alle andere schandalen wordt gericht, die helaas aan de orde van de dag zijn.’
In 2015 kwamen er 99 meldingen van seksueel misbruik door vredessoldaten binnen bij de VN, het jaar ervoor waren dat er 80. De meldingen hadden betrekking op misbruik door politie en militairen van de VN afkomstig uit 21 landen en actief in in totaal tien vredesmissies, zoals in Mali, Haïti en Ivoorkust, maar ook Burundi en Bosnië.
Niet alleen het seksueel misbruik is persistent en structureel, ook de manier waarop de VN erop reageert, blijkt structureel weinig effectief, ondanks het ‘zerotolerancebeleid’ dat de VN al sinds 2005 voert. Donovan: ‘De VN probeert alles “binnen de familie” te houden en op te lossen. Er worden interne onderzoeken gedaan naar het misbruik, die vervolgens als “vertrouwelijk” worden bestempeld en op een plank belanden. Er is geen door de VN zelf benoemde commissie nodig, maar een door lidstaten geïnitieerd onderzoek naar de interne praktijken binnen de gehele VN in situaties van seksueel misbruik.’
<figure id="post-332598 media-332598" class="align-center"><img decoding="async" src="https://www.vn.nl/wp-content/uploads/2016/07/VN_1_preview.jpg" srcset="https://www.vn.nl/wp-content/uploads/2016/07/VN_1_preview-320x405.jpg 320w, https://www.vn.nl/wp-content/uploads/2016/07/VN_1_preview-640x810.jpg 640w" alt="" /><figcaption>Illustratie: Zenk One</figcaption></figure>
<h5>Angst voor verlies van soldaten</h5>
Hans Rouw, programmaleider burgerbescherming in conflictgebieden bij Pax Christi, adviseerde de VN bij verschillende missies. ‘De VN heeft inderdaad de neiging alles intern op te lossen. Ze wil niet het risico lopen dat landen niet meer bijdragen aan missies. De meeste VN-soldaten worden geleverd door arme landen. Die krijgen er geld voor. Rijkere landen zoals Nederland krijgen ook een vergoeding voor soldaten, maar die dekt de kosten van een Nederlandse militair niet. Bovendien vinden regeringen van landen zoals Nederland deelname aan een VN-vredesmissie lastig te verantwoorden aan de bevoking, dus meestal dragen ze vooral financieel bij.’
Dat uitleggen is überhaupt een probleem volgens Rouw: de VN krijgt haar missies maar moeilijk gevuld. Uitvoerende landen zijn daarom meestal niet erg gemotiveerd om zich aan alle rules of engagement te houden. ‘Er ontstaat een omgeving waarin het heel moeilijk is om eisen te stellen aan het personeel.’ Wat daarbij ook niet helpt, is dat alle VN-medewerkers, inclusief soldaten, immuniteit genieten. Soldaten die wegens seksueel misbruik naar huis worden gestuurd, moeten in eigen land worden vervolgd, maar dat gebeurt zelden.
In 1991 en 1997 vergrepen tien Nederlandse VN-soldaten die mee waren op een missie naar Angola zich aan Angolese meisjes onder de zestien jaar. Zij bleven tuchtrechterlijk onbestraft omdat ze binnen drie weken na het vergrijp (dus niet nadat het vergrijp was geconstateerd en aangegeven) vervolgd hadden moeten worden, een onmogelijke eis.
Paula Donovan: ‘Er is nu geen goed juridisch systeem om dit soort misdaden te onderzoeken en te bestraffen. Wij vinden dat bij elke missie een onafhankelijk en klein speciaal gerechtshof mee moet gaan waar mensen hun klachten anoniem en zonder consequenties kunnen indienen en er snel en effectief geoordeeld wordt.’
Beslissingen bij de VN lijken niet alleen ingegeven door angst voor het verlies van soldaten. Secretaris-generaal Ban Ban-Ki Moon gaf begin juni van dit jaar toe dat hij de Saoedi-Arabië-coalitie die momenteel Jemen bombardeert, van een lijst in het VN rapport Children and Armed Conflict heeft gehaald. Die lijst bevat landen die kinderen doden en verminken omdat ze scholen en ziekenhuizen bombarderen. Op een persconferentie zei Ban Ki-Moon dat hij deze keuze had gemaakt om niet nog meer kinderen te raken als gevolg van het verlies van fondsen.
De ethische standaarden die steeds opnieuw onderhandelbaar blijken en de straffeloosheid die volgt op bijvoorbeeld seksueel misbruik, brengen de VN elke keer opnieuw in verlegenheid. En dus blijft de neiging bestaan om klokkenluiders zoals Kompass te bestraffen in plaats van daders. Ook al omdat het volgens Hans Rouw heel moeilijk is om mensen binnen de VN te ontslaan.
<h5>Naming en shaming</h5>
Hoe doen we het zelf binnen de VN-missies? Nederland heeft meerdere strategische belangen bij het meedoen aan een missie. Een van die belangen is politiek: Nederland hoopte bijvoorbeeld op deze manier meer kans te maken op een tijdelijke zetel in de VN Veiligheidsraad. Dat is deels gelukt: Nederland en Italië gaan de zetel delen.
<q class="pull-left">In de periode dat Bert Koenders hoofd was van de missie in Mali, waren er acht meldingen van seksueel misbruik.</q>
Speciaal gezant Mahamat Saleh Anadif (Tjaad) is hoofd van de missie in Mali, maar wordt op dit moment tijdelijk vervangen door de Nederlander Koen Davidse. In 2013 en 2014 was Bert Koenders, de huidige minister van Buitenlandse Zaken, hoofd van die missie. Van 2011 tot 2013 was hij dat in Ivoorkust. Zij moeten erop toezien dat de vredesmissie goed werk levert en dat er resultaten worden behaald. Ze zijn eindverantwoordelijke. In de periode dat Koenders hoofd was van de missie in Ivoorkust, van 2011 tot 2013, zijn er bij de VN acht meldingen gedaan van seksueel misbruik daar door VN-personeel, zes door soldaten en twee door politie. In de periode dat hij hoofd was van de missie in Mali werden er acht meldingen gedaan, zeven door soldaten en één door politie. Sinds Davidse hoofd is in Mali, is er in ieder geval één melding gedaan (in 2016). Er zijn zeven meldingen gedaan in 2015, maar daarvan is niet vast te stellen of dat was toen Davidse, die in oktober 2015 is benoemd, de leiding had. Ook is uiteraard niet bekend hoeveel gevallen er niet aan de VN zijn gemeld.
Minister Koenders reageert net na de uitkomst van de stemming over de veiligheidsraadzetel op de vragen die we hem per e-mail hebben gesteld: ‘Elk geval van seksueel misbruik is er een teveel. Ik heb altijd streng toegezien op het zerotolerancebeleid. Onder andere door het zerotolerancebeleid en de bijbehorende gedragsregels te benadrukken en in te zetten op preventieve maatregelen en handhaving. Tijdens mijn vele bezoeken aan de VN in New York pleitte ik regelmatig voor betere training van militairen die onder VN-vlag worden uitgezonden. Een essentiële stap om misstanden te voorkomen.’
Of dat zo is, is nog de vraag. In 2013 schreven drie onafhankelijke experts – hoogleraar antropologie Catherine Lutz (VS), generaal Paban J. Thapa (Nepal) en voormalig adviseur van de Veiligheidsraad Thelma Awari (Liberia) – een rapport waarin ze kritiek uitten op de trainingen. De inhoud ervan wordt niet serieus genomen door de VN-soldaten, zeggen ze. Het zerotolerancebeleid zou een veel belangrijkere plaats moeten krijgen in de training. Er wordt niet gecontroleerd wie de training wel en niet heeft gevolgd, en er wordt niet geëvalueerd. De impact van de training is dus onbekend – een enorm gemis in het verminderen van het probleem.
De VN heeft naar aanleiding van de gebeurtenissen in de Centraal Afrikaanse Republiek intussen een beleid van naming en shaming ingesteld. Bovendien benoemde de VN in februari de speciaal coördinator Jane Holl Lute voor het verbeteren van de reactie van de VN op seksueel misbruik. Ook in de Centraal Afrikaanse Republiek zijn inmiddels maatregelen genomen: de VN-bases zijn beter afgebakend, VN-politieagenten controleren hun collega’s en slachtoffers krijgen nu naast medische ook psychologische en juridische bijstand. Ook zijn 120 VN-soldaten de missie uitgezet. Of de maatregelen al helpen? In april dit jaar zijn 41 nieuwe beschuldigingen van seksueel misbruik naar buiten gekomen in de Centraal Afrikaanse republiek. Het is nog niet duidelijk of die beschuldigingen betrekking hebben op de periode voor of na maatregelen.
<div class="info-box">
Drie vragen voor VN-missies
Volgens Hans Rouw van Pax Christi is van veel VN-missies niet duidelijk wanneer ze precies succesvol zijn. Om de effectiviteit beter te waarborgen, zou de VN zichzelf drie vragen moeten stellen.
<ol>
<li>Dragen we bij aan vrede en hoe richten we onze missies daarop in?</li>
<li>Wat zijn onbedoelde risico’s die onze aanwezigheid met zich meebrengt?</li>
<li>Hoe voorkomen we dat een deel van ons personeel een bedreiging vormt, zoals in het geval van seksueel misbruik.</li>
</ol>
De eerste vraag is al lastig, aldus Rouw: ‘Zo’n VN-missie is net een kerstboom: een enorm breed doel waar alle landen iets in hebben gehangen.’ Die doelen zijn vaak op kantoren ver van de dagelijkse realiteit bedacht en hebben weinig te maken met de behoeften van de bevolking. De United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali ofwel MINUSMA, moet bijvoorbeeld, vertelt Rouw, ‘volgens Nederland vechten tegen terrorisme, illegale handelsstromen indammen én burgers beschermen tegen alles wat hen bedreigt.’ Het Harvard Humanitarian Initiative peilde de mening van de Congolese burgerbevolking over de vredesmissie in Congo: 40 procent van de bevolking vindt dat de missie op geen enkele manier bijdraagt aan haar veiligheid, met regionale uitschieters van bijna 70 procent. Pax Christie zet zich dan ook in voor een veel grotere stem van burgers in de besluitvorming rond missies. Minister Koenders vindt ook dat de burgerbevolking er meer bij betrokken moet worden. ‘VN-vredesmissies en vredesopbouw-activiteiten vereisen lange-termijninzet.
Resultaten zijn niet meteen zichtbaar, dus is de bevolking niet snel positief over het nut van zo’n internationale aanwezigheid. Effectieve communicatie over de doelstellingen is van belang. In Mali heb ik me altijd sterk gemaakt voor de komst van MINUSMA-radio, waarin de missie in verschillende lokale talen met interactieve programma’s haar mandaat uitdraagt en de dialoog hierover met de bevolking aangaat. Dat de lokale bevolking vaak nauwelijks betrokken wordt bij de aanpak van conflicten of het voorkomen daarvan, klopt. Mandaten moeten veel meer op de situatie ter plaatse worden geschreven in plaats van achter een bureau en de communicatie tussen het VN-hoofdkwartier en “het veld” moet meer aandacht krijgen.’
Dan zijn er de onbedoelde veiligheidsgevolgen, het tweede punt van Rouw. ‘Rond VN-kampen ontstaat vaak een levendige pop-up economie van restaurantjes, winkeltjes en ook: prostitutie. Dat heeft onbedoelde gevolgen die niet goed worden overzien. Wat we weten, is dat de voedsel- en waterprijzen in een gebied waar de VN zit stijgen. Daar ondervindt de lokale bevolking problemen van.’
Om, punt drie, seksueel misbruik te voorkomen, is volgens Rouw betere commandovoering voor soldaten nodig. Daarnaast moeten hogere eisen worden gesteld aan de soldaten en is betere communicatie nodig over de consequenties van seksueel misbruik. Die consequenties moeten er ook daadwerkelijk zijn. Rouw ondersteunt het idee van Code Blue om kleine gerechtshoven mee te sturen met elke missie. Volgens Koenders is een procedure volgens welke mensen veilig klachten kunnen indienen over zaken als misbruik en uitbuiting bijna gereed.
</div>