De volgende regering is het aan Nederland verplicht om de toeslagen te hervormen

Het kabinet Rutte-III struikelde in het zicht van de finish over de toeslagenaffaire. Dat gebeurde na het verschijnen van het rapport Ongekend onrecht van de parlementaire ondervragingscommissie over de kinderopvangtoeslag. Duizenden ouders die kinderopvangtoeslag hadden aangevraagd, werden onterecht verdacht van fraude en vervolgens vermalen in de bureaucratische molen van de Nederlandse staat, met grote persoonlijke drama’s tot gevolg.

Dit ongeluk heeft kunnen gebeuren omdat de overheid een compleet circus heeft georganiseerd rondom de toeslagen. Ruim 5 miljoen huishoudens ontvangen een of meer toeslagen voor zorg, huur, kindgebonden budget of kinderopvang. Dat gaat jaarlijks over zo’n 13 miljard euro, bijna 2 procent van wat we in Nederland bij elkaar verdienen en bijna 4 procent van de hele overheidsbegroting.

Burgers raken steeds meer verstrikt in deze bureaucratie

De Belastingdienst kan het hele systeem nauwelijks meer bolwerken. De computers hangen spreekwoordelijk met touw en ducttape aan elkaar en kraken, zuchten en piepen onder de grote last die ze moeten verwerken. De complexiteit is enorm. Mensen moeten voor alles aparte toeslagen aanvragen. Burgers raken steeds meer verstrikt in de bureaucratie. Een foutje is gemakkelijk gemaakt, net als het vergeten door te geven van een wijziging in de financiële of gezinssituatie.

De consequenties zijn niet te overzien zodra de overheid naheffingen gaat opleggen voor te veel uitgekeerde toeslagen. Elk jaar zijn dat er maar liefst 2,3 miljoen. 300.000 daarvan leiden tot een dwanginvordering. De toeslagen hebben ervoor gezorgd dat de overheid nu zelf een van de grootste aanstichters is van probleemschulden onder de minst draagkrachtigen in de bevolking.

Zwarte doos

Het is voor veel mensen onmogelijk om helder te krijgen op hoeveel toeslag ze recht hebben. Je kunt weliswaar een proefberekening maken op de website van de Belastingdienst, maar dat is een zwarte doos; niemand kan achterhalen waarom een bepaald bedrag uit die berekening rolt.

De toeslagen leiden ook tot economische schade. Zo kunnen toeslagen mensen sterk ontmoedigen om te gaan werken. Immers: als ze meer gaan verdienen, dan verliezen ze tegelijkertijd het recht op toeslagen. Dat geldt vooral voor de huurtoeslag. De marginale belastingdruk – de belasting die mensen betalen over hun laatste euro – kan daardoor extreem hoog oplopen. Een voorbeeld kan dat duidelijk maken.

Het loont nauwelijks om nog meer te gaan werken.

Stel dat iemand met een laag inkomen zowel huurtoeslag als zorgtoeslag ontvangt en besluit wat meer te gaan werken. De huurtoeslag wordt met ongeveer 35 cent per extra euro inkomen afgebouwd bij een inkomen boven het minimumloon. De zorgtoeslag met 14 procent. Dat komt boven op het laagste belastingtarief van 37 procent. Daar gaat de arbeidskorting weer vanaf. Maar bij een laag inkomen hoeft dat niet veel te zijn (3 procent). In dit voorbeeld loopt de marginale belastingdruk op tot ongeveer 85 procent op de laatste euro die mensen verdienen. Met andere woorden: het loont nauwelijks om nog meer te gaan werken.

De toeslagen voor zorg, huur en kindgebonden budget hebben bovendien een vermogenstoets (die geldt niet voor de kinderopvangtoeslag). Heb je meer vermogen dan een bepaald maximum, dan vervalt onmiddellijk het recht op de toeslag. Erf je bijvoorbeeld in een bepaald jaar wat vermogen, dan moet je uitkijken dat je niet het direct het recht op een of meer toeslagen verliest.

Radicaal hervormen

De volgende regering is het daarom aan zijn stand en aan Nederland verplicht om de toeslagen te hervormen. Niet alleen om het stelsel eenvoudiger voor burgers en minder gevoelig voor fouten te maken, maar ook om de Belastingdienst te ontlasten, mensen niet op te zadelen met probleemschulden en te zorgen dat de inkomensondersteuning voor laagbetaalden niet zodanig uitwerkt dat het niet langer loont om te werken.

Wat stellen de Nederlandse politieke partijen voor? Op 1 maart publiceerde het Centraal Planbureau (CPB) de doorrekening van de partijprogramma’s. Een groot aantal partijen wil de toeslagen radicaal hervormen, maar veel partijen willen ook helemaal niets doen. (Het CPB heeft het programma van Forum voor Democratie niet doorgerekend, maar heeft dat eerder wel gedaan met hun plannen voor de toeslagen. Deze zijn daarom in de vergelijking meegenomen.)

In de tabel zijn de belangrijkste voorstellen uit de verschillende partijprogramma’s weergegeven. Niet alleen welke toeslagen zouden moeten verdwijnen, maar ook wat politieke partijen daarvoor in de plaats willen. Hoewel de VVD de afgelopen jaren als geen ander politiek verantwoordelijk is geweest voor het toeslagendrama, stelt ze helemaal niets voor om de toeslagen te hervormen. Dat is schrijnende politieke armoede.

De totale afwezigheid van hervormingsambitie zien we ook terug bij SGP, DENK en 50PLUS. Van die partijen heeft Nederland dus niets te verwachten.

Het CDA komt daar net achteraan gehobbeld. Die partij laat alle toeslagen voor wat ze zijn, op één na: de kinderopvangtoeslag. Die wil het CDA ombouwen naar een inkomensafhankelijke bijdrage voor de kosten van kinderopvang. Dat ook het CDA de toeslagen bijna niet wil hervormen, is nauwelijks te bevatten. CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt is een van de drijvende krachten geweest achter het onderzoek naar de toeslagenaffaire én hij is medeauteur van het CDA-partijprogramma.

Negatieve inkomstenbelasting

D66, ChristenUnie en FvD hebben wél groots hervormings-elan. Zij willen alle toeslagen afschaffen en daarmee een radicale vereenvoudiging realiseren.

In plaats van de toeslagen stellen zij voor om een ‘uitkeerbare heffingskorting’ in te voeren. Nu is het zo dat, als het totale bedrag aan te betalen belasting lager is dan alle heffingskortingen bij elkaar, mensen het resterende deel van hun heffingskortingen niet teruggestort kunnen krijgen door de Belastingdienst. Dat is misschien wel de belangrijkste oorzaak van de wildgroei aan toeslagen. Door de heffingskortingen uitkeerbaar te maken, wordt dat verzilveringsprobleem opgelost. Nederland krijgt dan een negatieve inkomstenbelasting waardoor de toeslagen kunnen worden afgeschaft.

Als alle toeslagen zouden verdwijnen, kunnen fouten en navorderingen sterk worden teruggedrongen

De plannen verschillen op een aantal cruciale punten wel. Zo willen D66 en FvD dat de uitkeerbare heffingskorting alleen nog afhangt van de gezinssamenstelling, bijvoorbeeld of mensen alleenstaand of samenwonend zijn, hoeveel kinderen ze hebben en of ze gepensioneerd zijn. Hun uitkeerbare heffingskorting hangt vervolgens niet meer af van het gezinsinkomen of -vermogen, zoals bij de huidige toeslagen wel het geval is. Zo krijgen de hoge inkomensgroepen en vermogenden extra belastingvoordelen en wordt het lonender om meer te gaan werken.

Bij de ChristenUnie hangt de uitkeerbare heffingskorting, naast gezinssamenstelling, ook af van het gezinsinkomen; de uitkeerbare heffingskorting wordt lager als het gezinsinkomen hoger is. Zo wordt voorkomen dat de rijken profiteren. Deze partijen verschillen ook in wat ze willen doen met de kinderopvangtoeslag. D66 wil die vervangen door vier dagen gratis kinderopvang. ChristenUnie en FvD willen de kosten van kinderopvang met respectievelijk 95 procent en 74 procent vergoeden.

GroenLinks, PvdA en SP willen de toeslagen op belangrijke onderdelen hervormen, maar gaan een stuk minder ver dan volledige afschaffing. Al deze partijen willen de huurtoeslag behouden en schrappen alleen de zorgtoeslag en de kinderopvangtoeslag. Allemaal willen ze ook gratis kinderopvang. GroenLinks schrapt bovendien het kindgebonden budget en vervangt dit, samen met de kinderbijslag, door een inkomensafhankelijke kinderbijslag. Dat laatste bepleit de SP ook al jaren.

Alle partijen zien dat de minst verdienenden er door de ingrepen bij de toeslagen sterk op achteruit kunnen gaan. Om die averechtse inkomensgevolgen te verzachten, verhogen de meeste politieke partijen het minimumloon. Dat is niet zonder meer voordelig voor de laagstbetaalden, die daardoor grotere kans lopen om werkloos te worden.

De pleidooien voor een uitkeerbare heffingskorting moeten in de aankomende formatie worden overwogen als hét fundament onder de hervorming van de toeslagen. Hoe meer de bestaande toeslagen daarin kunnen worden gebundeld, hoe eenvoudiger een nieuw stelsel zal worden. Als alle toeslagen zouden verdwijnen, dan hoeven mensen nog maar één keer informatie te leveren aan de Belastingdienst. Fouten en navorderingen kunnen sterk worden teruggedrongen als de Belastingdienst met precies dezelfde systematiek zou werken als bij de voorlopige teruggave, zoals bij de hypotheekrenteaftrek.

De rijken gaan profiteren

Maar de plannen van sommige politieke partijen veroorzaken wel een aantal grote economische problemen, die we nu al kunnen zien aankomen. Uit de eerdere CPB-doorrekeningen van de hervormingsplannen van D66, ChristenUnie, PvdA, GroenLinks, 50PLUS en FvD blijkt namelijk dat de verdelingseffecten van hervormingen extreem scheef kunnen uitpakken: sommige groepen gaan enorm verliezen of enorm winnen als de toeslagen worden vervangen door uitkeerbare heffingskortingen, gratis of gesubsidieerde kinderopvang of verlaging van de belastingtarieven.

Dat zit zo. Het huidige toeslagenstelsel is een tamelijk fijnmazige manier om inkomen te herverdelen tussen verschillende groepen mensen. De toeslagen hangen af van het gezinsinkomen en -vermogen. Een fout in verschillende partijprogramma’s is om die afhankelijkheid van het inkomen of het vermogen sterk te beperken of zelfs helemaal te schrappen. Het gevolg is dat de rijken en de vermogenden gaan profiteren van belastingverlagingen of belastingkortingen die ze nu niet krijgen, waardoor veel minder geld overblijft voor de minder bedeelden, die in de huidige situatie wel recht hebben op de toeslagen.

Als politieke partijen vervolgens willen voorkomen dat de armen het schip ingaan, dan moeten ze de belastingen voor iedereen veel hoger maken om zo het beschikbare budget voor de heffingskortingen of andere maatregelen te verruimen. Vrijwel alle partijen doen dat. Maar die gemiddeld veel hogere belastingen ontmoedigen mensen ook om meer te werken en te participeren. De CPB-doorrekeningen laten zien dat de economie dan ernstige averij oploopt, met aanzienlijke structurele dalingen van inkomen en werkgelegenheid tot gevolg.

Als de nieuwe regering de toeslagen gaat hervormen, doet ze er daarom goed aan om nieuwe maatregelen, zoals de uitkeerbare heffingskorting, wél afhankelijk te maken van gezinsinkomen en vermogen, net als de huidige toeslagen. Alleen dan kunnen de inkomenseffecten en structurele schade aan de economie binnen de perken blijven.

Gecompliceerde operatie

Het is daarnaast volkomen terecht dat politieke partijen proberen om excessief hoge marginale belastingen te voorkomen en zo te zorgen dat werk blijft lonen. Dat is vermoedelijk ook de belangrijkste reden om nieuwe maatregelen juist niet meer te koppelen aan het verdiende inkomen.

Maar uit Nobelprijs-winnend onderzoek van econoom James Mirrlees volgt dat het echt beter is om de inkomenssteun te richten op de mensen met lage inkomens en die vervolgens geleidelijk aan af te bouwen met het inkomen. Ook dan kan worden vermeden dat de marginale tarieven excessief hoog worden, maar door de inkomenssteun preciezer te richten op diegenen met de laagste inkomens kan ook worden voorkomen dat de belastingtarieven voor alle andere mensen zo hoog oplopen dat de werkgelegenheid en het inkomen worden geschaad.

Hervorming van de toeslagen is een uiterst gecompliceerde operatie waarvoor alle politieke moed, denkkracht, zorgvuldigheid en doorzettingsmacht nodig is. Het is een bittere teleurstelling dat juist de VVD onder Mark Rutte helemaal niets zinnigs voorstelt om de toeslagen te hervormen.

Ook het CDA, mét Pieter Omtzigt, komt helaas niet ver. Andere politieke partijen, met name D66 en de ChristenUnie, presenteren in hun programma’s radicale vereenvoudigingsvoorstellen die de basis kunnen zijn voor fundamentele hervormingen. Die voorstellen moeten tegelijkertijd ook beter worden doordacht. De formateurs wacht aldus een belangrijke, ingewikkelde en zware taak. Want het is de hoogste tijd om het toeslagencircus eindelijk op te doeken.