De onderkoning van Nederland. Het is in Den Haag onderhand een automatisme om de vicepresident van de Raad van State zo te noemen. De belangrijkste adviseur van Hare Majesteit zou beschikken over een haast bovenmenselijke macht en invloed. Hij torpedeert wetten. Hij schrijft beschouwingen die door Haagse insiders gespeld worden. Hij zet kabinetsformaties naar zijn hand. En dat alles heerlijk comfortabel achter de schermen. Geen wonder dat er op dit moment een felle strijd woedt binnen het kabinet over de vraag wie deze post vanaf februari volgend jaar bekleedt. Nu Piet Hein Donner openlijk is genoemd door het CDA, lijkt hij de voornaamste kandidaat.

Maar hoe machtig is de 'onderkoning' écht? Volgens kenners valt het reuze mee met de almacht van de vicepresident. 'Als je naar zijn feitelijke bevoegdheden kijkt,' zegt Paul Bovend'Eert, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit, 'is die betiteling "onderkoning" volledig misplaatst. De Raad van State is gewoon een adviesorgaan.' Erik Jurgens, emeritus hoogleraar staatsrecht aan de Vrije Universiteit: 'Het ambt is zeer bescheiden. De vicepresident stuurt de Raad aan en moet ervoor zorgen dat de adviezen aan de regering op tijd klaar zijn. We moeten het vooral niet overdrijven.'

De Raad van State is een hybride orgaan: zowel hoogste bestuursrechter van het land als belangrijkste juridisch adviseur van de regering. Met die eerste functie heeft de vicepresident volgens Erik Jurgens 'geen donder te maken': bestuursrechtelijke vonnissen worden weliswaar formeel bekrachtigd door de Raad, maar voorbereid door een aparte afdeling, met een aparte voorzitter. Bij de tweede functie is de rol van de vicepresident groter, maar nog altijd vrij beperkt. De afdeling 'advisering', die elk wetsvoorstel van het kabinet beoordeelt voordat het naar de Tweede Kamer gaat, zit vol met politieke en juridische zwaargewichten: oud-ministers, hoogleraren, voormalig senatoren. Die laten zich niet makkelijk de les lezen door een voorzitter. Bovendien staat het de regering vrij het advies van de Raad van State in de wind te slaan - wat regelmatig gebeurt.

De formele rol van de vicepresident is dus beperkt. Zijn werkelijke invloed is gebaseerd op zijn informele functie als adviseur van Hare Majesteit. En hoe ver die invloed reikt is afhankelijk van de persoon. Over de huidige vicepresident zijn de meeste staatsrechtgeleerden het eens: Herman Tjeenk Willink, in functie sinds 1997, heeft zonder enige twijfel het oor van de koningin. 'De bijzondere statuur die de functie op dit moment heeft,' zegt Erik Jurgens, 'is vooral te danken aan Tjeenk Willink.' Twan Tak, oud-hoogleraar staatsrecht in Maastricht: 'Tjeenk Willink is de koning van het informele circuit.'

Mocht Piet Hein Donner straks de nieuwe onderkoning worden, dan wringt precies dáár de schoen. Tjeenk Willink bouwde in de afgelopen vijftien jaar, ondanks zijn PvdA-lidmaatschap, de reputatie op van een man die boven de partijen staat. Dat verschafte hem statuur. Zelfs zijn wat ongelukkige interventie in de formatie van vorig jaar - hij stelde een enigszins politiek gekleurde 'bijlage' op die niet door alle partijen evenzeer werd gewaardeerd - heeft hem niet echt geschaad.

Piet Hein Donner heeft een véél politieker profiel. Hij is minister geweest in alle kabinetten sinds 2002 en gold in het CDA als een van de belangrijkste pleitbezorgers van samenwerking met de PVV. Jurgens: 'Donner zal moeite hebben om afstand te nemen van zijn politieke verleden. Hij is veel meer belast dan Tjeenk Willink.' Ook Donners geloof zou zijn positie als onderkoning kunnen aantasten, zegt Twan Tak: 'Hij laat zijn keuzes te veel bepalen door zijn religieuze achtergrond. Voor gereformeerden is kritiek op de overheid uit den boze. Maar ik wil niet opgescheept zitten met Donners gereformeerdheid. De Nederlandse bevolking heeft recht op verschillende geloofsovertuigingen.'

Er is nog iets. Het finest hour van de vicepresident is de kabinetsformatie: dan adviseert hij de koningin en treedt hij op als informateur (Tjeenk Willink vervulde die rol vorig jaar zelfs tweemaal). Maar die traditie lijkt nu op de schop te gaan. De formatie van het kabinet-Rutte in 2010 draaide uit op een clash tussen VVD, CDA en PVV enerzijds en de koningin en haar vertrouwelingen anderzijds. Sinds die botsing wil een meerderheid van de Tweede Kamer de rol van het staatshoofd tijdens de formatie inperken. D66 gaat binnenkort een wijziging in het Reglement van Orde indienen die de Kamer verplicht zelf de informateur aan te wijzen. Als PvdA en PVV de toegezegde steun geven, wordt dit voorstel door het parlement aangenomen.

Zuur voor Donner: voor hij goed en wel is begonnen, wordt zijn functie al uitgekleed. Ironisch genoeg is dat vooral te danken aan de partij waarmee Donner zelf per se wilde samenwerken: de PVV. Wilders en de zijnen gelden in Den Haag als de felste voorstanders van het buitenspel zetten van de koningin. En dus ook van haar onderkoning.

Met dank aan Eva Schram