In een 'hoogst ondoorzichtige situatie' moet een nieuw kabinet gevormd worden dat steunt op een meerderheid in de volksvertegenwoordiging, zegt de christen-democratische voorman in de Tweede Kamer: 'Die meerderheid tekent zich nog niet af.'

Even later voegt zijn sociaal-democratische collega toe dat de afgelopen twaalf jaar gekenmerkt zijn geweest door 'partijpolitieke versplintering'. Waarna de liberale leider de financieel-economische situatie van ons land 'zorgelijk' noemt, nog eens verscherpt door 'de valutacrisis' waarin we terecht zijn gekomen.

Nee, dit is niet 2012, dit is 1971, twee weken na de verkiezingen. Voor het eerst in de geschiedenis probeerde de Tweede Kamer de formatie van een nieuw kabinet in eigen hand te houden. Het werd een faliekante mislukking want de Kamer werd het niet eens. De formatie was 'nodeloos twee weken opgehouden', concludeerde D66-leider Van Mierlo in het debat. En nu zou 'de Kamer, die met leeuwenmoed een initiatief bij het staatshoofd weghaalde, dit met hangende pootjes weer terug moeten brengen. De muis die brulde.' Bij collega Jongeling van de GPV (nu ChristenUnie) droop het sarcasme er vanaf: 'Nou, prachtig vandaag, die openbaarheid. Prachtig! (…) De Kamer demonstreert vandaag, dat zij in een enigszins moeilijke situatie er al niet meer uitkomt.'

En inderdaad. Het einde van het liedje was dat koningin Juliana de formatie weer ter hand nam. Na twee maanden trad het kabinet- Biesheuvel aan.

Nooit meer heeft de Kamer het geprobeerd. Telkens besloten de fractieleiders en de Kamervoorzitter in een onderonsje het initiatief bij de koningin te laten. Tot nu toe. Na veertig jaar gaat de Tweede Kamer weer een debat houden om de verkiezingsuitslag te interpreteren, waarna ze een informateur voor een nieuw kabinet zal moeten benoemen. Waarschijnlijk vindt dat debat volgende week donderdag plaats. Bij het ter perse gaan van dit nummer was de verkiezingsuitslag nog niet bekend, maar je hoeft geen profeet te zijn om te voorspellen dat er ook nu sprake zal zijn van een hoogst ondoorzichtige situatie, een versplinterd politiek landschap en een zorgelijke financieel-economische situatie inclusief een eurocrisis. Zal de Tweede Kamer dit keer wel in staat zijn een nieuw kabinet te formeren zonder bij het paleis aan te moeten kloppen? Nogal wat kenners van de Nederlandse politiek hebben er een hard hoofd in.

Natuurlijk zijn er verschillen met 1971. De sociaal-democratische leider van toen heette Joop den Uyl. Samen met D66 en PPR had hij een schaduwkabinet gevormd dat hij tot inzet van de verkiezingen had gemaakt. Daarvan wilde hij niet afwijken. Die strategie van polarisatie beperkte de speelruimte van de Tweede Kamer. Dat werd nog eens versterkt doordat de Kamer zich twee maanden eerder in 'de motie-Kolfschoten' voorgenomen had meteen een formateur - en daarmee eigenlijk al de premier - voor te dragen. Voorzichtige verkenningen door informateurs waren in die dagen minder gebruikelijk. 'Dat was natuurlijk onrealistisch en gedoemd te mislukken,' zegt Boris van der Ham, vertrekkend D66-Kamerlid dat dit voorjaar samen met zijn collega Gerard Schouw het initiatief nam tot de wijziging in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer die de koningin nu buiten spel heeft gezet.

Op een ander punt gaat de vernieuwing juist een stap verder dan die van 1971. Nu heeft de Tweede Kamer zichzelf verplicht de regie van de formatie in handen te houden. Maar juist daarin schuilt de zwakte van de hervorming, zeggen politieke waarnemers. Een verplichting sluit andere oplossingen uit. 'Ik vind het een bewijs van onvermogen om jezelf die verplichting op te leggen,' aldus voormalig CDA-fractievoorzitter Willem Aantjes die er in 1971 bij was. 'Het was niet nodig geweest als de Kamer gewoon het lef had gehad om te doen wat ze al kan.'

Aantjes is niet de enige voormalige politieke prominent die zich zorgen maakt over een formatie zonder betrokkenheid van de koningin. De critici komen uit diverse politieke stromingen. Vaak geven ze als democraten of republikeinen toe dat het wringt dat een staatshoofd op grond van erfopvolging nog een rol speelt in ons politieke bestel. Maar ze komen allemaal met ervaringen waaruit moet blijken dat een ervaren 'procesmanager' met gezag van buiten de Kamer toch bijzonder nuttig is bij de formatie van een nieuw kabinet.

'Het komt natuurlijk voor dat een fractieleider a zegt maar b bedoelt,' zegt Hans Wiegel, oud-leider van de VVD, ook in 1971 in de Kamer­bankjes. 'Het staatshoofd is in de positie om dat door te prikken.'

Hijzelf was betrokken bij de formatie van het kabinet-Van Agt-Wiegel (CDA, VVD) in 1977. Een flink deel van de CDA-fractie had daar grote moeite mee. Dus werd de informateur bij koningin Juliana 'op het matje' geroepen om uit te leggen dat het toch echt ging om een meerderheidskabinet. 'Dat was een vraag waar wij natuurlijk helemaal niet op zaten te wachten, maar volkomen terecht. Met scherpzinnige vragen kan het staatshoofd veel bereiken: "U zegt dat nu wel, maar is dat nu wel zo?"'

Willem Aantjes vertelt van de uiterst moeizame formatie van 1973 toen uiteindelijk het kabinet-Den Uyl tot stand kwam. De onderhandelingen van de christelijke partijen met de PvdA zaten weer eens muurvast toen hij bij koningin Juliana werd geroepen om advies te geven. Aantjes had het helemaal gehad met de in zijn ogen halsstarrige socialisten en stelde voor een informateur te benoemen om een christen-democratisch minderheidskabinet tot stand te brengen. '"Glashelder," zei de koningin. Maar in dat geval had ze nog één vraag: "Hoe gaat het dan verder?" Toen zei ik: "Dat zien we dan wel weer." "Prima," zei ze, "als dat uw mening is, wilt u dat dan even schriftelijk bevestigen?" Nou, daar had ik natuurlijk geen zin in. Ik probeerde de koningin te sturen zonder dat dat naar buiten toe zou blijken. Dat strafte ze constitutioneel af. Toen ben ik met een ander advies gekomen: laten we het toch nog maar eens met de PvdA proberen.'

En zo zijn er vele formatieverhalen. Beroemd is dat van 1994. Toen zat de formatie muurvast doordat fractieleiders allerlei blokkades hadden opgeworpen, een werkbare meerderheid leek onmogelijk. Tot verrassing van bijna iedereen benoemde koningin Beatrix vervolgens PvdA-leider Wim Kok - de zittende minister van Financiën - tot informateur. Hij moest een regeerakkoord met begroting schrijven waar partijen vervolgens bij konden aanschuiven. Zo kwam het eerste Paarse kabinet tot stand.

'Als er een duidelijke meerderheid is, maakt het niet zoveel uit wie het voortouw neemt, de koningin of de Kamer,' zegt oud-fractieleider Ed van Thijn van de PvdA die ook in 1971 in de Kamer zat. 'Het probleem ontstaat als er geen meerderheid is. Dan moet er soms een doorbraak geforceerd worden. Het huidige staatshoofd heeft veel expertise om zich heen verzameld, bezit een enorme kennis van zaken en luistert goed naar wat partijen aandragen. In Nederland is er geen andere instantie die dat zo kan. In 1981 liep de formatie waarbij ik informateur was vast op de onwil van het CDA om ja of nee te zeggen. Wij konden niet anders meer dan het bord spaghetti op schoot van de koningin leggen.'

Toch meent de Kamer het nu zelf te moeten regisseren. De voorstanders spreken van grotere 'transparantie' omdat de hoofdrolspelers bij de formatie zich nu moeten verantwoorden bij de Kamer, terwijl de tegenstanders betogen dat het gevaar van achterkamertjespolitiek nu juist groter wordt. 'Het worden Kamerdebatten met meel in de mond, vol verwijten over en weer,' zegt Van Thijn. 'En de Kamer heeft geen plan b voor als het misgaat.' Boris van der Ham verwacht evenmin 'verheffende of vernieuwende debatten', maar hij noemt ze wel noodzakelijk voor de verantwoording.

Opvallend is dat de voorstanders verder vooral hun uiterste best doen om de indruk te wekken dat er nauwelijks iets verandert: 'De rol van de koningin bij formaties is steeds meer symbolisch geworden,' zegt Kamerlid Ronald van Raak van de SP. 'De Kamer heeft gezegd, we gaan die praktijk nu vastleggen.' Van der Ham van D66 wijst op het 'Lenteakkoord' na de val van het kabinet-Rutte. Dat kwam ook vanuit de Kamer tot stand zonder inmenging van de koningin. Van der Ham wil de zaak beslist niet te veel op de spits drijven. 'We moeten dit vooral laag aanvliegen. Het probleem van staatsrechtelijke vernieuwingen is dat ze onnodig worden gepolitiseerd en iedereen de hakken in het zand zet. Dan gebeurt er dus vervolgens niks.' Van der Ham vergelijkt het met een dominospel waarbij de koningin alleen nog maar aan het begin het eerste steentje omgooide. 'Dat wordt nu gewoon door de Kamer gedaan.'

Als er zo weinig verandert, waarom is er dan toch veel kritiek? 'Dat heeft te maken met onze politieke cultuur,' zegt Van der Ham. 'Als er een lastig besluit moet worden genomen, duiken veel politici het liefst achter de brede rug van een derde. Dan wordt er een commissie ingesteld. Dat is hier ook zo. De traditionele partijen vinden het prettig iets externs als alibi te hebben, in dit geval de koningin, om een knoop te kunnen doorhakken.'

Toch is het 'onverstandig' wat er nu gebeurt, vindt Arie Slob, lijsttrekker van de ChristenUnie. 'Iedereen komt gedeukt uit de campagne. Straks moet je naar iemand toe waarmee je vorige week nog in de arena hebt gestaan en die jou heeft uitgemaakt voor leugenaar.' Slob bewaart levendige herinneringen aan de formatie van 2007 die plaatsvond na de heftige campagne waarbij premier Balkenende zijn uitdager Wouter Bos van 'draaien' had beticht. Na de verkiezingen moesten ze samen een kabinet vormen met steun van de ChristenUnie. De koningin was toen 'zo wijs' om juist Herman Wijffels als informateur te vragen: 'Die was door zijn optreden heel snel in staat de angel uit dat conflict te halen.'

Niemand zegt dat de Tweede Kamer onmogelijk zelf een kabinet zou kunnen vormen. Maar er zijn nogal wat Haagse insiders die het onder de huidige omstandigheden onverstandig vinden. 'De afgelopen tien jaar hebben alle kabinetten er minder dan twee jaar gezeten,' zegt Ed van Thijn: 'Ze werden allemaal met ongelooflijke moeite geformeerd en bleken niet crisisbestendig. Dit land is onregeerbaar geworden. Experimenten kunnen we ons eigenlijk niet meer veroorloven.'

Toch gaat het op experimenteren aankomen, zoveel is wel zeker. 'Het lijkt nogal een overhaast besluit,' zegt Rein Jan Hoekstra, informateur in 2003 en 2006, bovendien in eerdere jaren vanuit het ministerie van Algemene Zaken betrokken bij de ambtelijke ondersteuning van kabinetsformaties. 'Een kabinet wordt vaak achtervolgd door onzorgvuldigheden bij de wijze van de totstandkoming. Ik vraag me af of er wel goed nagedacht is over de manier waarop de zorgvuldigheid van het proces moet worden gewaarborgd. Dat zie ik als het gevoelige punt.'

Dat er een debat komt, is duidelijk. Maar wat gebeurt er deze week na het vaststellen van de verkiezingsuitslag? Wie neemt het voortouw bij informele besprekingen, wie voert een eventuele eerste verkenning naar coalitiemogelijkheden uit? De discussie daarover in dagbladen is veelzeggend. Eind augustus liet de Volkskrant initiatiefnemer Gerard Schouw zeggen dat hij geen grote rol zag weggelegd voor vertrekkend Kamervoorzitter Gerdi Verbeet. 'Haar mandaat loopt af.' Maar drie dagen later schreef diezelfde Schouw in een opiniestuk in diezelfde krant samen met Thom de Graaf dat dat aflopende mandaat juist 'een uitgelezen mogelijkheid' is voor een rol bij de start van de formatie: zij kan 'op grond van haar neutrale functie en haar persoonlijke gezag bij uitstek een verkennende rol spelen en daarvan verslag doen als zij terugtreedt.' Hans Wiegel in een reactie: 'Typerend voor het onvoldragen en krakkemikkige karakter van de vernieuwing.' Zelf laat Verbeet weten dat ze vanzelfsprekend beschikbaar zal zijn als de Kamer een beroep op haar zal doen.

Daar bleef het niet bij. Premier Rutte toonde zich tijdens de campagne allerminst verheugd over de nieuwe formatieregels en voegde daar nogal cryptisch aan toe dat hij in een Kamerdebat behalve fractievoorzitter ook nog premier is en in die rol 'ook verantwoordelijk voor de positie van het staatshoofd'. Dagblad Trouw wist vervolgens te melden dat vicevoorzitter Piet Hein Donner van de Raad van State zichzelf bij sommige fracties had gemeld als kandidaat-verkenner. Dat werd vervolgens weer heftig ontkend.

Ook Arie Slob schoof zichzelf in die rol naar voren. 'Ik werd daarop aangesproken,' legt hij uit: 'Of het niet verstandig zou zijn juist een kleine partij die rol van bemiddelaar te laten vervullen. Van mij zegt men vaak dat ik mijn bescheidenheid van me af moet gooien. Dus ik heb besloten dat maar eens te doen. Van alle fractievoorzitters heb ik de meeste ervaring, zeker met formaties.' Maar ligt Verbeet als onafhankelijke voorzitter niet meer voor de hand? 'Ja, Verbeet is handig! Die doet dat een week en dan trekt ze zich terug!' Donner dan? 'Laat die zich nou maar richten op zijn baan bij de Raad van State.'

Niet zo verwonderlijk dat De Graaf en Schouw in het genoemde opiniestuk de lijsttrekkers opriepen het niet te 'laten aankomen op de dag na hun jubel- of treuravond van 12 september'. Ze zouden er verstandig aan doen 'tussen alle debatten, tomaten, rozen en publicitaire plannen door, een paar simpele afspraken te maken'. Is dat inmiddels gebeurd? 'Zo ver ik weet niet,' zegt Schouw nu. Ook de Kamervoorzitter liet Vrij Nederland eind vorige week weten nog geen afspraken met fracties te hebben gemaakt. 'Die zijn allemaal nog druk met de campagne.'

Het gaat dus gebeuren op donderdag 13 september, de ochtend na de verkiezingen. Ook het ministerie van Algemene Zaken, anders meestal belast met de ambtelijke ondersteuning van de formatie, wacht af. 'Na de verkiezingen betreden we onontgonnen terrein,' zegt directeur-generaal Henk Brons van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD). 'Het hangt af van de stappen die de Tweede Kamer neemt. Maar die heeft daar nog geen keuzes in gemaakt.'

Toch tekent zich volgens Schouw wel een consensus af dat de grootste partij meteen na de verkiezingen het voortouw gaat nemen, zoals nu ook de praktijk is bij formaties in gemeenten en provincies: 'Althans, ik heb dat in het debat gezegd en niemand heeft me tegengesproken.' En uiteindelijk komt het volgens de voorstanders van de nieuwe formatie de komende weken aan op de politieke wil van de fractieleiders om er samen uit te komen. 'Als die het verstieren,' zegt Schouw, 'dan weet ik het ook niet meer.'