Tot politieke steun aan de inval in Irak werd besloten door Jaap de Hoop Scheffer en wat topambtenaren. Hoe heeft dat kunnen gebeuren?

Op 6 juli 2009 klonk een beschaafd applaus in het Catshuis. Op die dag hing premier Jan Peter Balkenende de vertrekkend secretaris-generaal van de NAVO Jaap de Hoop Scheffer de sjerp om die hoort bij het Grootkruis in de Orde van Oranje-Nassau, de hoogste koninklijke onderscheiding. De premier sprak in warme woorden - 'meneer de sg, beste Jaap' - over de man die zijn voorganger was als partijleider van het CDA, vervolgens minister van Buitenlandse Zaken werd in zijn eerste kabinet, en toen naar Brussel vertrok om de NAVO te gaan leiden. Hij prees De Hoop Scheffers 'diplomatieke stuurmanskunst', 'ongelooflijke inzet' en 'politieke inzicht', waarna de twee vrienden glunderend op de foto gingen.

Nu, een half jaar later, hebben de beide CDA-kopstukken minder reden elkaar te feliciteren. Afgelopen week velde de commissie-Davids een hard oordeel over het leiderschap van Balkenende in de aanloop naar de oorlog in Irak. Hij zou geen regie hebben gevoerd, de Kamer onvolledig hebben geïnformeerd en steun hebben gegeven aan een oorlog zonder adequaat volkenrechtelijk mandaat.

Pijnlijk moment
Waar Balkenende deze week de schijnwerpers op zich gericht wist, bleef zijn partijgenoot De Hoop Scheffer tot nu toe buiten beeld. De man die de afgelopen jaren tientallen interviews gaf en tijdens zijn periode bij de NAVO regelmatig journalisten in zijn gevolg liet meereizen, hield zich stil.

Balkenende mocht dan uit het rapport naar voren komen als een weinig daadkrachtige premier, ook de Hoop Scheffer kreeg zware kritiek van de commissie-Davids. Want hij was het die begin augustus 2002 als minister van Buitenlandse Zaken met een klein groepje ambtenaren de lijnen uitzette voor de politieke steun aan de Amerikaanse inval in Irak, zonder verder overleg met de ministerraad. Volgens de commissie werd vanaf dat moment alle informatie door zijn topambtenaren gebruikt om het genomen besluit verder te onderbouwen. Volkenrechtelijke bezwaren tegen de inval - ook vanuit de eigen juridische afdeling - werden terzijde geschoven.

Bovendien stelt de commissie vast dat het kabinet - en dus De Hoop Scheffer - de Tweede Kamer selectief en onvolledig heeft geïnformeerd over rapporten van de inlichtingendiensten waarin de militaire dreiging van Saddam Hoessein werd genuanceerd.

Afgelopen week dwong de PvdA Balkenende tot een knieval. Hij moest toegeven dat voor de inval in Irak 'een adequater volkenrechtelijk mandaat' noodzakelijk was geweest. Voor De Hoop Scheffer moet dat een pijnlijk moment zijn geweest. Balkenende en hij waren samen verantwoordelijk voor de beslissing de VS politiek te steunen bij de oorlog in Irak. En samen hebben ze jarenlang volgehouden dat de oorlog volkenrechtelijk gerechtvaardigd was. Nu staat Jaap de Hoop Scheffer er plotseling alleen voor.

Thuis op de apenrots
Hoe kan het dat één minister met een klein groepje ambtenaren schijnbaar zo achteloos een besluit kon nemen over een kwestie van oorlog en vrede? Vast staat, dat De Hoop Scheffer in de begindagen van Balkenende I een groot overwicht in het kabinet had. Vergeleken met de nieuwelingen van de LPF was hij een doorgewinterde politicus, en premier Balkenende was nog zo groen als gras. 'De Hoop Scheffer genoot het volle vertrouwen van de minister-president,' zei Balkenendes raadadviseur Rob Swartbol tegen de commissie-Davids, 'en gebruikte zijn politieke gewicht om de op steun aan de VS en het Verenigd Koninkrijk gerichte koers door te zetten.'

Bovendien kende de apenrots aan de Bezuidenhoutseweg voor De Hoop Scheffer weinig geheimen. Hij was zijn carrière begonnen als diplomaat. Als twintiger was hij uitgezonden naar Ghana. Hij had talent, werd ontdekt, en diende als persoonlijk secretaris van de ministers Van der Klauw, Van Agt, Van der Stoel en Van den Broek. Hier leerde hij het ragfijne spel kennen dat op ministeries wordt gespeeld, hoe beslissingen worden genomen, hoe je je moet indekken. Over zijn periode als persoonlijk secretaris zei hij ooit in de Volkskrant: 'Het is plezierig geruisloos te functioneren in de corridors van de macht.' Het is dan ook niet vreemd dat De Hoop Scheffer zijn terugkeer op het ministerie, waar hij zijn oude collega's weer tegenkwam, omschreef als 'een warm bad'.

Geen nieuw beleid
In zijn eerste week kreeg de kersverse minister de kwestie-Irak op zijn bord. Vanuit Washington kwamen die zomer steeds meer geluiden dat de regering van George W. Bush afstevende op een gewapende confrontatie met de Iraakse dictator Saddam Hoessein. Op 9 augustus belegde De Hoop Scheffer een achteraf gezien cruciale brainstormsessie met zijn topambtenaren. In drie kwartier zetten zij samen de beleidslijnen uit die zouden leiden tot politieke steun aan de inval in Irak. Eigenlijk stond die conclusie van tevoren al vast. In een voorbereidend document was al te lezen: 'Indien de VS uiteindelijk zal concluderen dat militair ingrijpen de enige weg is, ligt het in de rede dat Nederland, gezien de transatlantische band en de tot nu toe gevolgde harde lijn m.b.t. Irak en mvw's, hen politiek - en mogelijk ook materieel - daarin steunt.' De organisatie van de sessie muntte volgens de commissie-Davids uit 'in een zekere achteloosheid'. Zo was geen verslag gemaakt. Maar verslag of niet, vanaf dat moment zou van de keuze voor politieke steun aan Bush niet meer worden afgeweken.

Het standpunt van Buitenlandse Zaken werd verwerkt in een eerste brief aan de Tweede Kamer, zonder dat de ministerraad daarover werd geraadpleegd. Collega-ministers, onder wie Piet Hein Donner, oordeelden achteraf dat het beter was geweest als de zaak wel uitvoerig was besproken. Maar De Hoop Scheffer verklaarde voor de commissie dat daar geen tijd voor was omdat de Kamer om een snelle reactie had gevraagd. Bovendien meende hij dat er geen sprake was van nieuw beleid. Kennelijk was de loyaliteit aan de Amerikanen zó vanzelfsprekend dat hij nader overleg over politieke steun aan de oorlog overbodig vond.

Achter Washington
Dat de Hoop Scheffer koos voor de Amerikaanse lijn was geen verrassing. Als diplomaat en later als buitenlandwoordvoerder van de CDA-fractie stond hij bekend als overtuigd atlanticus, wie er ook in het Witte Huis zat. In de jaren '80 was hij mede vanwege de plaatsing van de kruisraketten overgestapt van D66 naar het CDA - die partij was wél loyaal aan de Amerikaanse bondgenoten en dus voor plaatsing.

Bij grote internationale conflicten heeft De Hoop Scheffer altijd gekozen voor de VS. Ten tijde van de eerste Golfoorlog vond hij dat Nederland zich 'als een blok moest op stellen' achter Washington. 'De Hoop Scheffer en ik komen beiden uit de Atlantische School,' zei oud-diplomaat en voormalig CDA-woordvoerder Buitenlandse Zaken Hans Gualthérie van Weezel in een interview. 'De atlantische lijn die ik door de jaren heen in de Kamerfractie heb getrokken, vond dan ook altijd veel steun bij hem.'

Zelf heeft De Hoop Scheffer altijd gezegd dat hij een atlanticus is, én Europeaan. 'Het een gaat niet zonder het ander,' aldus de voormalige NAVO-baas. Maar uit het rapport-Davids blijkt dat 'de atlantische reflex' toen het er op aankwam de doorslag gaf. Die reflex werd versterkt doordat De Hoop Scheffer bij zijn terugkeer op het ministerie omringd werd door topambtenaren die hij al tientallen jaren kende, en voor wie - volgens ingewijden op het ministerie - een pro-atlantische houding eveneens volstrekt vanzelfsprekend was.

Sfeer van ons kent ons
De vijf sleutelfiguren op Buitenlandse Zaken in het Irak-dossier waren allen generatiegenoten van De Hoop Scheffer. Net als hij zijn ze eind jaren '40 geboren, hebben ze in Leiden gestudeerd en waren ze lid van het studentencorps. Daar leerden ze elkaar kennen. Enkelen zaten zelfs in dezelfde jaarclub. Eind jaren '70 kwamen ze bij Buitenlandse Zaken. Dat geldt voor Frank Majoor, secretaris-generaal ten tijde van de beslissing over Irak en 'hardloopmaatje' van De Hoop Scheffer, Boudewijn van Eenennaam, toenmalig ambassadeur in Washington, en voor Herman Schaper, toenmalig plaatsvervangend directeur-generaal Politieke Zaken. Hugo Siblesz, directeur-generaal politieke zaken ten tijde van de beslissing over Irak en de belangrijkste politiek adviseur van de minister, studeerde in Amsterdam, maar ook hij kende De Hoop Scheffer al jaren. Siblesz begon in 1973 op het ministerie, De Hoop Scheffer drie jaar later.

Duidelijk is: op het ministerie van Buitenlandse Zaken vond de beslissing over de politieke steun aan de oorlog plaats in een sfeer van ons kent ons. Hoe klein het wereldje van topdiplomaten is, blijkt uit het carrièreverloop van de mannen die bij de beslissing over Irak betrokken waren.

Frank Majoor, de secretaris-generaal, werd later ambassadeur bij de VN in New York. Nu is hij onze man bij de NAVO in Brussel. Majoor deed aan stuivertje wisselen met Herman Schaper. Híj naar de NAVO, Schaper naar New York. Boudewijn van Eenennaam, die - volgt u het nog? - voorganger was van Siblesz als directeur-generaal politieke zaken, ging van Washington naar de VN in Genève. En Siblesz? Die heeft nu de zeer gewilde post in Parijs. Tenslotte is er Ed Kronenburg, die indertijd als plaatsvervangend directeur-generaal Europese samenwerking niet direct bij de besluitvorming betrokken was, maar door zijn oude vriend De Hoop Scheffer werd benoemd als zijn kabinetschef bij de NAVO. Nu is hij secretaris-generaal op het ministerie. In die hoedanigheid moet hij nu proberen de imagoschade voor Buitenlandse Zaken en De Hoop Scheffer te beperken.

Goed opbergen in de archieven
Het is De Hoop Scheffer niet te verwijten dat hij zijn topambtenaren zo goed kende. En evenmin dat ze hetzelfde dachten als hij over het atlantisch bondgenootschap en de leidende rol van Amerika daarin. Lastiger uit te leggen is, dat De Hoop Scheffer de beslissing over politieke steun aan de oorlog zo snel in gang heeft gezet, zonder enige tegenspraak te organiseren. Niet van critici op zijn eigen ministerie, niet van critici op andere ministeries, zelfs niet in de ministerraad. Integendeel. Tijdens de inmiddels beruchte brainstorm bracht een medewerker van de dienst juridische zaken nog wel volkenrechtelijke bezwaren naar voren tegen een inval zonder mandaat van de Veiligheidsraad. Maar die bezwaren werden op dat moment en ook later stelselmatig terzijde geschoven.

De Hoop Scheffers topambtenaren hadden er weinig moeite mee - zo blijkt uit het rapport-Davids - de waarheid naar hun hand te zetten. Zo voegde directeur-generaal politieke zaken Hugo Siblesz begin september 2002 hoogstpersoonlijk een cruciale passage toe aan de eerste brief aan de Tweede Kamer. Tot dan toe was er op het ministerie gesproken over 'vermoedens' dat Saddam Hoessein massavernietigingswapens zou hebben. Maar Siblesz schreef: 'Het lijdt weinig twijfel dat Irak beschikt over massavernietigingswapens.' Toen de DG gehoord werd door de commissie, sloot hij niet uit dat hij zich bij het schrijven van die passage had laten inspireren door de Amerikaanse vice-president Dick Cheney, die zich kort daarvoor in vrijwel dezelfde woorden had uitgedrukt.

En secretaris-generaal Frank Majoor is degene die - zoals NRC Handelsblad vorig jaar onthulde - een kritisch rapport van de dienst juridische zaken (DJZ) uit april 2003 niet doorstuurde naar de minister. De juristen - die zich stelselmatig genegeerd voelden - probeerden een maand na de inval de minister te waarschuwen voor de consequenties. Ze bleven vinden dat de juridische onderbouwing van de oorlog 'zowel materieel als procedureel' tekortschoot. Een procedure voor het Internationaal Gerechtshof zou Nederland wel eens kunnen verliezen, zo schatten ze in.

Secretaris-generaal Frank Majoor stuurde de notitie niet door. 'Goed opbergen in de archieven voor het nageslacht, de discussie is hiermee voor dit moment gesloten!', schreef hij op het memo. De juristen reageerden woedend. 'Het audite et alteram partem (hoor en wederhoor, red.) geldt hier kennelijk niet.' De boodschap was duidelijk: besluit genomen, kritiek wordt niet gewaardeerd. De commissie-Davids concludeert niet zonder reden dat 'sommige ambtenaren' op het ministerie van Buitenlandse Zaken 'een onevenredige invloed kregen op de te kiezen beleidslijn'.

'Manipulatief' en 'arrogant'
Als iemand iets had kunnen doen aan de manier waarop het Irak-beleid door de topambtenaren werd doorgeduwd, was het de minister. Maar De Hoop Scheffer, zelf een insider, was er de man niet naar de knuppel in het hoenderhok te gooien, als hij dat al zou hebben gewild.

Wat zegt de gang van zaken rond het Irak-besluit over de cultuur bij Buitenlandse Zaken?

Uit een rondgang langs huidige en voormalige topambtenaren - die allen anoniem willen blijven - blijkt dat de kritiek in het rapport-Davids op het functioneren van Buitenlandse Zaken niet als een verrassing komt. 'Buitenlandse Zaken staat slecht bekend,' klinkt het op andere departementen.

Ook vallen er woorden als 'manipulatief' en 'arrogant'. 'Ze stralen het gevoel uit dat zij als enigen weten hoe het werkt in de wereld.' Ook zou het ministerie slecht in staat zijn interne kritiek te organiseren, niet alleen in de kwestie-Irak maar ook bij andere onderwerpen. Omdat diplomaten voor hun volgende benoeming altijd afhankelijk zijn van de goodwill van anderen binnen de organisatie, wordt kritiek vaak ingeslikt. De afgelopen jaren is er op het ministerie geregeld gesproken over de noodzaak een cultuurverandering in gang te zetten, om kritiek en debat meer ruimte te geven. Maar er is nog weinig van gekomen. Van de huidige minister Verhagen, bekend om zijn dwingende manier van leiding geven, wordt niet verwacht dat hij die cultuuromslag in gang zal zetten. De komende tien dagen zijn alle chefs-de-poste bijeen in Den Haag voor de tweejaarlijkse ambassadeursconferentie. Thema: 'Ondersteboven'. Een veelbelovende titel. Maar het zal waarschijnlijk bij praten blijven. Heel veel praten.

Frank Majoor in Brussel en Hugo Siblesz in Parijs hebben zich nog niet in het openbaar hoeven te verantwoorden voor hun omstreden optreden in de aanloop naar de oorlog in Irak. Maar als het komt tot een parlementaire enquête hebben Jaap de Hoop Scheffer en zijn old boys netwerk nog heel wat uit te leggen.